完善保障式扶贫政策缓解老年人口贫困问题

何欣

近年来，人口老龄化对经济增长的挑战引起社会普遍关注，老年贫困人口脱贫工作也成为我国脱贫攻坚战中难啃的一块“硬骨头”。老年人口贫困问题在发达国家同样突出，2017年韩国老年人口贫困率为43.8%，美国为23.1%，说明老年人口贫困问题并不会随着经济发展而自动消失。特别是进入后疫情时代，数字鸿沟将进一步加剧社会贫富差距，家庭资产较少、文化程度较低、健康状况较差的老年贫困人口要实现自我脱贫将更加困难。因此，探讨更加完善的保障式扶贫政策，将有效缓解我国日渐突出的老年人口贫困问题。

老年人口贫困问题仍然存在

随着国家精准扶贫政策不断推进，我国整体贫困率已持续下降，但老年人口贫困问题仍然严重。中国家庭金融调查（CHFS）2013~2019年数据显示，我国老年人口贫困率由2014年的17.7%下降至2018年的14.5%。

在生活和经济条件更为落后的农村地区，老年人口贫困问题更加凸显。数据显示，2018年农村老年人口贫困率高达19.5%，不仅高于农村非老年人口贫困率，更是远高于城镇1.4%的老年人口贫困率。

2020年政府工作报告重点提出支持“两新一重”建设，新型城市化建设为其中内容之一。农村老年贫困人口已经成为制约新型城镇化建设的重要因素。帮助更多的农村老年贫困人口脱贫奔小康，实现城乡均衡发展，无疑是推动新型城镇化建设的工作重点。

积累少、医疗支出高、空巢老人增加是老年人口致贫主要原因

中国家庭金融调查（CHFS）数据显示，家庭资产积累较少、收入差距大且收入来源单一、医疗支出较高以及空巢老人数量增加，是老年人口容易致贫的主要原因。

家庭资产积累较少。2018年，全国老年贫困家庭的人均总资产为7万元，而老年非贫困家庭为32万元。居民家庭资产主要包括房产、汽车、土地、农业或工商业生产经营资产以及其他金融和非金融资产。

收入差距大且收入来源单一。随着我国家庭收入逐步提升，老年人口家庭收入也显著增加，但是老年贫困与非贫困家庭的收入差距也在逐渐扩大。2018年，全国老年非贫困家庭的人均收入约为2.7万元，而老年贫困家庭的人均收入仅有0.12万元。同时，老年贫困家庭的收入来源比较单一，主要依赖退休福利收入和子女亲友的经济支持。

医疗支出较高。数据显示，老年贫困人口的日常消费支出主要用于食品和医疗，其中人均食品支出占家庭人均消费支出的36.4%，人均医疗保健占21.7%。此外，老年贫困家庭健康指数为2.9，而老年非贫困家庭的健康指数为3.3，老年贫困人口因看病就医支付的费用在家庭消费支出中占比更高。

空巢老人增加。20世纪50年代之前我国家庭户均人数为5.3人，随着80年代后我国家庭规模明显缩小，预计到2050年家庭户均人数将降至2.5人，其中农村地区的数据下降将更加明显，空巢老人规模也将快速上升，预计在全国家庭总数中占比将接近10%。

多方位完善保障式扶贫政策助力老年贫困人口脱贫

老年贫困人口很难实现自我脱贫。老年贫困人口在拥有家庭人力、社会资源、经济资本等各维度上均处于劣势。新冠肺炎疫情之后，智能手机和互联网应用更加普及，数字鸿沟加剧让处于劣势一方的老年贫困人口实现自我脱贫更是困难。鉴于此，建议从以下几方面进一步完善保障式扶贫政策，帮助老年贫困人口有效脱贫，实现其追求美好生活的愿望。

一是，对低收入老年贫困人口，应加大转移支付力度。中国家庭金融调查（CHFS）数据显示，2019年，我国60岁以上老年人口中有超过2554万人的收入低于国家统计局公布的贫困线。为此，建议政府加大转移支付力度，通过发放现金等形式，将收入在贫困线以下的老年人口的收入提升至贫困线以上，在提升其基本的生活质量之后进一步释放老年人口的消费市场潜力。

二是，对退休的老年贫困人口，应提高养老金覆盖率和替代率。目前，我国已退休人口中领取离退休工资的老年人占38.2%，享受居民养老保险的老年人占48.2%，但仍然有13.6%的退休老年人口没有享受到离退休工资或是养老金。而在老年贫困人口中，约有30%没有领取到任何养老金。与此同时，各类社会养老保险金保障金额差距较大。新型农村社会养老保险覆盖人口规模最大，但其保障金额较低，2018年人均领取金额为2798元，不到城镇居民养老保险金额的1/5，不到城镇职工基本养老保险金额的1/10。

另一方面，虽然政府已经连续多年提高退休人员养老金水平，但养老金的替代率却在持续下降。养老金替代率下降的原因包括近年来工资收入的不断上涨。中国家庭金融调查（CHFS）数据显示，2014年和2016年我国的养老金替代率大于70%，可以基本维持老年人退休前的生活，但2018年却降到54.5%，跌破了国际劳工组织在《社会保证最低标准公约》中设定的养老金替代率警戒线。事实证明，当年的养老金水平并不能保障老年人在退休后的生活水平。

建议完善社会养老保险的保障程度，提高养老金发放金额。在条件成熟时，可逐步将没有社会养老保险和领取新农保的老年贫困人口的保障水平与城居保水平看齐。经中国家庭金融调查（CHFS）数据测算，若将未参加社会养老保险的3300万退休人员拉齐至城居保标准，社会养老保险基金需要每年额外支出5108亿元；若将目前领取新农保的9500万老年人拉齐至城居保标准，社会养老保险基金需要每年额外支出1.2万亿元。

三是，对有劳动能力和劳动意愿的老年贫困人口，应鼓励其退而不休。国际劳工组织数据结果显示，2018年韩国65岁以上老年人参与劳动的比例为32.2%，日本65岁以上老年人参与劳动的比例为24.7%，而我国老年人口参与劳动的比例则较低。中国家庭金融调查（CHFS）2019年数据显示，我国60岁以上、身体健康的城镇老年贫困人口中近80%未参与任何有偿劳动。分不同年龄段来看，城镇55~60岁年龄段参与劳动的人口比例为32.9%；61~65岁年龄段参与劳动的比例大幅下降，仅为15.1%；65~70岁年龄段参与劳动的比例依然维持在较低水平，为16.6%。

老年人口在退休后收入大幅减少，养老金替代率持续下降，是造成城镇老年人口陷入贫困的重要原因。一方面，我国经济增长面临劳动力人口持续下降的严峻问题；另一方面，城镇健康老年人退休后赋闲在家只能依靠较低的养老金勉强维持最低生活标准。

近年来政府提出延迟退休方案，建议身体健康的城镇老年人积极参与工作。依据中国家庭金融调查（CHFS）数据测算，以60~65岁男性和55~60岁女性继续参与有偿劳动为例，2018年这部分人群的人均收入中位数为10763元，远高于我国官方公布的贫困线。建议针对有劳动能力和劳动意愿的老年贫困人口，应鼓励其继续就业，通过有偿劳动提升生活水品，以满足其继续追求美好生活的心愿。

（作者系西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心副研究员）