携号转网13年“难产史”

从2006年到2019年，携号转网历时13年终于落地。过去13年里，利益相关方的博弈导致波折不断。如今它虽已正式在全国推行，但受技术、利益等的影响，博弈仍在进行。

作者| 张吉龙 编辑|安心

期待了多年之后，失望、郁闷还是包围了王峰。

11月27日，从新闻报道中看到工信部举行全国“携号转网”启动仪式，在全国范围内正式推行“携号转网”服务，王峰兴冲冲拨通了运营商的客服电话，咨询携号转网。按流程发送短信查询转网资格后，他收到的反馈是：没有转网资格。

在多次咨询客服后，王峰才明白，由于自己之前一时“手贱”，在运营商的app上参与了每月免费送100分钟通话包和1G流量包的活动，导致自己失去了携号转网的资格。

不过按照客服的说法，王峰若想转网有两个办法——要么支付总计约500元的违约金，要么等到两年后也就是2021年活动到期。

王峰无奈地感慨，“免费活动都是套路，千万别领”。

王峰还不是最无语的，他身边还有一位朋友因为免费参加了运营商的20周年感恩有礼活动，活动到期时间是2099年，这意味着，按照目前的规定，在接下来的80年里，他都不能携号转网。

但王峰的朋友依然不是最悲催的。一位福建的用户遇到更“奇葩”经历——在听闻可以办理携号转网后，11月30日，该用户通过短信查询了自己的资格，结果被短信告知其号码满足携转条件。但他没想到的是，不到两个小时之后，他的手机收到了一条订购连续12个月1G流量包的短信。感觉不妙的他再次查询发现，自己又失去了携号转网的资格。

上述用户们的经历并非个案。在社交网络上，吐槽被运营商强行赠送服务导致其失去携号转网资格的大有人在。

“部分电信企业人为设置系统障碍、违规增设携入携出条件”，在“携号转网”正式提供服务启动仪式上，工信部信息通信管理局副局长鲁春丛提到，未来将监督电信运营商整改。

从2006年到2019年，携号转网制度历时13年终于落地。13年对于中国通信行业来说已经是经历了沧海桑田的变化，通信标准从2G、3G、4G，如今开始迈向5G时代。推动这一政策的部门也从信产部（信息产业部）变成了工信部（工业和信息化部）。

过去13年里，携号转网的利益相关方各种博弈，导致波折不断。而如今这一制度终于正式在全国推行，但是由于技术、利益等方面的因素影响，博弈仍然在进行。

1999年12月22日，在南宁的一家酒店，一场不对媒体开放的特殊会议在这里召开。会议的主角是张立贵，他曾任中国电信总局局长，会议召开时他已经成为即将成立的“中国移动通信”的总经理。

作为中国电信被“一分为四”的一个产物，2000年正式注册成立的中国移动的核心资产曾是中国电信原本最赚钱、最有前途的移动业务。对于拆分出这块业务，中国电信曾经非常不情愿，但是由于国务院和信息产业部态度坚决，不得不放手。

在当时的背景下，中国移动被给予了厚望——按照中国加入WTO的谈判承诺，需要对电信业务逐步开放。为了应对虎视眈眈的国际电信巨头，因此选择将拥有垄断地位的中国电信进行拆分，以增加竞争，降低资费，增强中国通信行业的实力。

这是一件迫在眉睫的任务，长期以来竞争不充分的中国电信在服务意识上明显欠缺。

就在中国移动成立的那一年，杭州发生了一件轰动性的事件——浙江大学107位教授联名质疑杭州电信乱收费。教授们发现，他们的话费单中频频出现通话时长短于30秒的通话记录，在他们出示的厚厚一打话费清单中，有些账单居然在一分钟之内出现了5个2秒钟的通话记录。

这场事件甚至引起了中央电视台《新闻调查》栏目的关注，他们派出摄制组抵达杭州进行报道，所有的质疑都指向一个焦点——中国电信是否在利用垄断地位乱收费？

不过当时没有人能预测到，被指责为垄断的中国电信在被“肢解”后，逐渐崛起的中国移动会成为更大、持续时间更长的巨头。

依靠着中国电信原有的资源，中国移动成立后就成为了国内最大的移动运营商。但是在降低资费方面，却没有多大的改观。

因此从 2004 年开始，信产部负责人就开始频繁提及电信资费改革，并表示将以之顺应市场竞争态势，解决传统通信资费政策中一些渐渐突出的结构性矛盾。

其中，移动业务的改革是重要的一环，改革的第一刀就切向了各大运营商五花八门的套餐。

2006年10 月，一份名为《关于保障移动电话用户资费方案选择权的通知》(以下简称《通知》)悄然出现在信产部的官方网站。《通知》要求，从 2007 年 1 月 1 日起，在同一移动电话归属地内(俗称“移动电话本地网”)，运营商应保证本企业同一网络的原有用户，可以在不改变号码的情况下，主动选择使用本企业的所有资费方案，不得以任何方式限定用户使用运营商指定的业务。

这个被总结为“携号转套餐”的政策给移动运营商们造成了巨大冲击，在此之前，无论是中国移动或是中国联通，资费套餐几乎都是局限于某个业务品牌内，比如中国移动主要有全球通、神州行、动感地带三个品牌，中国联通有世界风、如意通、新势力，不同品牌费用和服务完全不同。

更重要的是，在不少内部人士看来，“携号转套餐”的下一步就是最关键的携号转网。“如果要实现运营商间的携号转网，就需要首先实现运营商内部跨业务之间的携号转换”，当时有电信行业专家认为，随着“携号转套餐”在2007年初就可以完成，携号转网的难度会大大降低。

实际上这一猜测并非空穴来风。在2006年前后，携号转网堪称是全球通信行业的潮流，当时全球20多个国家都已经完成了携号转网的改革。其中，美国、欧盟都在2003年就推行了手机携号转网的政策；在亚太地区，澳大利亚、韩国、日本、新加坡分别在2001年、2004年、2006年和2008年推行了携号转网政策。

在这种情况下，经过近三年的技术准备， 2009 年下半年，号码可携的技术方案完成论证，同时出台了三年三步走的战略规划：第一年为非对称转网，只允许中国移动的2G用户向联通和电信转移，以及后两者的3G用户想移动的3G网络转移；第二年则是对称2G携号转网，三大运营商的2G用户可互相携号转网；第三年，除TD号段之外三大运营商的3G用户可互相携号转网。

与之配套的三大原则是：转出和转入运营商对于转网用户不歧视、不优待；原运营商的业务不携带，且预付费的余额暂无法实现携带；不涉及结算和互联互通。

同样在2009年，工信部专家组在海口开展海南省移动用户码号携带培训调研工作，为携号转网试点做准备。

2010年11月份，工信部以特急文件的形式向天津和海南的三大运营商传达《工信部电管函508号》文件，并决定于11月22日凌晨起正式启动天津、海南本地网面向移动用户的携号转网试验。当时天津试点的是双向转网，而海南则试点移动向联通和电信单向转网。

为什么选择在天津、海南试点？至少从天津当时的情况看，天津市场彼时移动电话的渗透率超过80%，属于成熟市场，比较有代表性。

业内人士当时对于携号转网试点信心满满。甚至有媒体乐观地写道，“几乎所有的采访对象都表示，我国移动号码可携将在 2010 年年内于天津和海南两地正式商用。”

然而谁也没想到的是，原定6个月的试点会被一次次延长。在2011年经历两次推迟后，2011年11月底，三大运营商接到工信部通知，携号转网在天津、海南两地的试点将“不设期限地继续推行”。而至于全国推广的时间预期，则被推后到2014年至2015年。

时间到了2014年，携号转网并没有迎来全国范围的商用，而是又要进行新的试点。2014年，试点城市在原有的天津、海南基础上，增加了湖北、云南、江西三地作为第二批试点地区。

这次试点在持续四年之后终于实现了突破。2018年底，天津、海南、江西、湖北、云南公布携号转网新业务受理流程，对过去的流程做了大大的简化。

2019年携号转网的推进开始加速，先是全国实行“携号转网”出现在了政府工作报告里，随后，国务院常务会议要求11月底前在全国全面实施“携号转网”。11月27日，全国携号转网终于正式启动。

2010年11月左右，所有天津的中国移动用户们都惊奇地发现，手机上收到了一条来自移动公司的短信，称只要用户承诺在次年12月31日前不转网，就可以获赠20元至100元的话费。

面对转网试点，运营商们展现出了严正以待的姿态，严防用户的流失。

按照行业内多位人士的说法，携号转网之所以多年未取得进展，最主要是遇到了两方面的问题，一个是技术问题，一个是运营商利益的协调问题。

按照独立电信分析师付亮的说法，携号转网看起来简单，但其实运营商改造工程庞大，而且涉及四五百万第三方应用，改造难度非常大。

“根本的问题是原来定了一个号码分配规则，把号码资源分配给了各运营商”，付亮认为，这个规则相当于地基，所有的系统都是在这一规则的基础上搭建的，携号转网导致“规则变了，系统对不上了”。

一位运营商高层也曾提到，为了携号转网，几乎所有的技术平台都要改造升级，业务流程都要重新梳理和重构，业务协议都要重新修订。尤其是在中国已有接近16亿用户的情况，这一难度加倍提升。

技术难度是携号转网的最主要阻碍吗？并不是所有人都认同。也有一些观点认为，从新加坡、美国、韩国、香港以及欧盟国家等五、六十个国家和地区已经实行的“携号转网”来看，并没有发生一些实质性的技术问题。

“从技术层面来看，已经不存在任何问题。”行业人士尹飞指出，携号转网的技术已经非常成熟，就连通信技术远不如中国的印度都在2010年实现了携号转网，更有甚者，美国推出的“携号转网”既可以在移动网之间实现，还可以在移动网和固网之间实现。

实际上，从携号转网试点的第一天起，在技术之外的博弈就已经展开。

在携号转网试点之初，三大运营商对于这一政策的态度截然不同。最紧张的是中国移动，在试点开始前，一家名为“通信产业网”的媒体发起了一项调查，结果显示，参与调查的中国移动用户中有 61%的用户有或者正在犹豫是否要转网，这个比例要远高于联通和电信。

为了应对携号转网试点，中国移动找到了全球顶级战略管理咨询公司罗兰贝格寻求解决办法，罗兰贝格给出的建议可以归结为两个字“捆绑”，他们建议中国移动强化网龄营销，通过推出不同的套餐来锁定用户，并且如果用户的亲戚、朋友也是是移动用户，那么互相通信可享优惠。

这意味着，如果一个用户考虑从移动转出，那么他跟其他中国移动的用户之间通话成本就可能会大大增加。

这种应对措施在携号转网试点之前的一年就开始了。以上述提到的送话费为例，中国移动在海南和天津两个试点地区推出各种优惠政策，以图绑定用户。

与线上、线下对携号转网进行冷处理的中国移动不同，在试点开始的一段时间，联通和电信的态度相对积极，中国联通可以说是各个试点地区态度最积极、完成度最好的运营商。在天津试点时，大部分联通营业厅都设立了咨询专席，同时发放宣传手册，还在官网上也进行详细的介绍。

“运营商不应人为设置障碍，阻挠用户携号转网”，2011年，在参加全国两会时，时任中国联通集团董事长的常小兵曾这样对媒体表示。

三大运营商态度迥异背后是利益的得失，那时候，联通和电信都被认为是携号转网的受益者。

当时的一份推演显示，携号转网如果在全国全面铺开，三大运营商的用户中，最终将选择中国移动的占 37.8%、33.3%的用户将选择中国电信，28.9%将选择中国联通。虽然移动依然领先，但它早先的用户规模优势会被极大地削弱。

另外，对于联通来说，态度积极的另外一个背景是2009年中国发放了三张3G牌照，分别是中国联通的WCDMA，中国移动的TD-SCDMA和中国电信的CDMA2000。中国联通拿到的牌被认为是最好的，技术最为成熟，其次是电信的CDMA2000，而移动的TD-SCDMA则是拥有自主知识产权的标准，在网速上不如前两者。

同时，在和中国移动展开的iPhone4争夺战中，中国联通也成功拿下合作。iPhone4的引入对于联通而言意义重大，使其形成了对移动高端用户的吸引力。在2010年11月份，联通新增的3G用户中，1/5的用户直奔iPhone4。对于联通而言，携号转网无异于撬动市场格局的好机会。

在试点的开始，联通确实成为了市场赢家。在最初的几个月里，市场甚至呈现出向联通一边倒的态势。据统计，截止到2011年1月初，成功进行转网的用户达到2万人，其中超过70%的用户转到了联通。

但随着各大运营商对于用户流失的极力控制，这一局面很快发生了变化。以天津为例，很长一段时间里，联通每月成功携号转入的用户减少到仅有300户左右。

由于意识到投入成本和获得的收益不成正比，中国联通也很快转变了态度，对于携号转网的态度趋于冷淡，逐渐也加入到对携号转网严防死守的行列中。

为了尽可能的阻止用户转网，三大运营商互相模仿，不仅纷纷采用了移动的捆绑策略，还对转网设置了各种苛刻的条件。

按照当时媒体的报道，在天津和海南的试点中，工信部原本设定了不能进行携号转网的六种情况，但在实际操作中，被各大运营商详细地分解成了十条。

“几大运营商一定程度上限制了用户自由的选择，比如说他有一些话费的优惠，你要转网了以后这个优惠就不能再做了，比如说用户有一些定制，可能不同公司是不同的定制，但是转网了以后可能这个定制就不能保证了。”2014年初，时任工信部部长苗圩在接受“中国之声”专访时坦承，两地试点情况并不十分理想，提出申请的客户有大约3/4的人还没有转网成功。

在天津、海南试点不理想的情况下，2014年携号转网试点地区又在在原有基础上增加了湖北、云南、江西。但随着中国发放4G牌照，各大运营商又将精力放到了4G用户的争夺上，

在电信分析师付亮看来，从2014年起，携号转网实际上已经进入了停滞的状态。他认为，2018年携号转网又一次被提上日程，是源于政策层对三大运营商提出“提速降费”的要求。

尽管经历重重波折，13年后的2019年底，携号转网总算是正式在全国启动了。

对于这个结果，不少业内人士感到遗憾，他们认为，黄金时期已经错过了。“携号转网最好是在网络覆盖率60%左右”，电信分析师付亮认为，而眼下中国的网络覆盖率已经超过了100%。

在这种情况下，携号转网对于运营商格局的变化影响有限。在八、九年前，用户想保住一个手机号码，每个月需要支付五、六十元，而现在这一成本已经降低到了20元以下。另外，随着双卡双待手机的出现，用户转网的意愿也被拉低。

虽然黄金期已过，并不意味着携号转网已经失去了意义。“携号转网的目标并不是一定要有多少用户转网，而是打通了用户转网的通道，让用户可以转、转了可以用”，付亮称。

在现在情况下，携号转网对于运营商依然有威慑力。去年还看到有用户在用三分钱1KB的流量套餐，这比现在的流量价格贵了几千倍。在转网通道打开的情况下，一些不合理的套餐会被用户抛弃，运营商过去几千种上万种的套餐会被清理，“逼着运营商改。”

从国外的经验来看，携号转网制度对于运营商都是很大的考验。以英国和美国为例，英国实施携号转网后，每月签约电话资费指数下降3%，所有移动电话资费指数下降近5%；美国携号转网之后，几大移动运营商超大力度的促销和优惠政策迅速出台，有些业务的资费下降幅度高达33%。

在付亮看来，携号转网之后运营商的一些不合理收入会被调整，“依靠话费和卖流量挣大钱已经不太可能了。”

物联网或者5G产业的相关服务被认为是运营商未来的出路，但运营商具体如何做这两块业务目前似乎还没有清晰的方向。

“目前由于手机上还没有特别的应用，所以凡是使用5G的人最主要的应用是测速度。”中国移动原董事长王建宙曾表示，很多地方对5G的规划内容很多，但还是缺少实际的应用场景。

王建宙称，已经看到了两个应用的趋势，一是视频内容，比如AT&T收购DirecTV和时代华纳，Verizon收购AOL和雅虎，二是物联网，比如软银收购了芯片设计商ARM。

但正如他所言，运营商在未来怎么做目前目前还在摸索中，正如3G时代直到iPhone发布、各种App推出，应用场景才逐渐明晰。

那么，对于通信运营商而言，谁才是下一个苹果呢？