养老金制度结构调整：从“三支柱”到“两账户
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国家干预主义和经济自由主义两种思潮在近代世界各国的经济发展过程中，总是交替出现，此起彼伏。养老金制度也受此影响，在改革的经验和教训中不断完善，其中的核心内容就是政府与市场在养老金制度中的责任如何分担。直至上世纪末“第三条道路”的影响逐步加大，主张建立起国家、集体和个人的共同责任，通过合作，逐渐构建多元化的养老金结构来分散养老风险。这也是养老金“三支柱”由来的经济学基础。
各国养老金制度都面临着诸多挑战
回顾130多年来各国养老金制度改革史，在政府、雇主和个人之间博弈与合作中寻找责任边界，最终形成两类三种养老金制度体系：一类是法定的政府养老金计划，也称公共养老金计划和第一支柱养老金计划；第二类是相对于公共养老金计划也称作私人养老金计划，有两种非政府依法举办的合格计划，即第二支柱的雇主养老金计划和第三支柱的个人养老金计划。在此基础上产生不同类型的组合。
1994年世界银行在《应对老龄化危机：保护老年人与促进经济增长的政策》报告中，最早提出了三支柱养老金制度结构政策建议，主要观点是强制公共养老金计划用于克服贫困，强制性和自愿性私人养老金计划，用于改善老年生活。并倡导各国政府以“三支柱”养老金制度的思想构建本国养老金体系。
公共养老金的特征包括：（1）国家立法，强制征收税费；（2）政府担保，财政兜底，建立虚拟的权益型统筹账户；（3）现收现付，待遇确定；（4）因受经济水平和人口结构影响，需要精算管理；（5）不设个人账户，没有积累要求，以支定收。
私人养老金制度下的雇主养老金计划和个人账户式养老储蓄的特征：（1）有法可依，政府的法定责任是延期或减免税收和建立监督机制，将私人养老金从非合格化转变为合格化；雇主的法定责任包括覆盖全体职工、公平供款和支付待遇、做好雇员教育和信息披露、依法管理养老基金；个人除参与雇主养老金计划，还可以自愿建立储蓄账户；（2）实现政府、雇主和雇员的利益共赢，促进社会公平、和谐企业劳资关系和提高职工养老金水平，并抵御老龄化快速进程对公共养老金制度的侵蚀；（3）建立个人账户积累制，市场运营，以收定支，风险自担。
近年来，全球各国养老金制度都面临着诸多的挑战。
一是人口老龄化的不断加深给各国养老金体系带来巨大的负担，特别是现收现付制的第一支柱养老金；
二是从上世纪 70 年代开始，许多国家经济增长速度开始呈现出波动式下降的趋势，给养老金制度的长期可持续带来挑战；
三是信息社会高科技企业结构小型化趋势，人员流动性强，要求有更加灵活的养老金制度和管理方式适应这些变化和需要。
总结OECD（经合组织）国家的经验，养老金制度必须不断与经济社会发展相适应，其中人口年龄结构是影响养老金制度改革的最重要的因素，具有如下规律：
一是在进入老龄社会初期（65岁以上人口占比7%），大力发展政府养老金，以实现全覆盖和保基本的目标；在美国，同时发展了雇主养老金（如401K）和个人养老金（IRA）。
二是在深度老龄社会期间（65岁以上人口占比14%），调整养老金结构，夯实政府养老金、大力发展雇主养老金和启动个人养老金。
三是在超级老龄社会期间（65岁以上人口占比20%），强调社会合作和延迟领取养老金，政府养老金替代率下降，雇主养老金放缓，大力发展个人养老金。
在不断进行的养老金制度改革和探索过程中，出现了三支柱养老金此消彼长的态势（见表1），私人养老金作用凸显（见表2）。其中在美国养老金体系中表现得更明显（见图1）。
我国养老金制度改革迫在眉睫
我国在1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保障体系，明确了三支柱养老体系建设的构想。1997年正式在城镇企业中建立起统一的社会统筹与个人账户相结合的养老制度模式，进入老龄社会之前建立了第一支柱养老金制度；2004年《企业年金试行办法》的颁布，明确了企业在养老体系建设中的社会责任，也标志着自愿型第二支柱合格养老金建设起步；2018年启动了延期征税型商业年金保险，正式有了合格的第三支柱个人养老储蓄。
我国现行养老金制度遇到了一系列问题。城镇职工基本养老保险费率高和捆绑着个人账户，特别是企业职工的养老保险制度，如果扣除财政补贴早已收不抑支，制度赡养比持续下降，2018年已达到2.55：1；职业年金刚刚施行不久。企业年金发展缓慢，参保人数较上年仅增长2.45%，覆盖面仅有6.55%；个人养老金与契约型保险不匹配，尚未真正建立起来。特别是基本养老保险“一支独大”，无法支撑起应对老龄化的挑战，公共养老金高缴费率对私人养老金制度产生挤出效应，阻碍了三支柱均衡发展。
在美国三支柱养老金体系中（见图1），规模最大的第二支柱职业养老金占总资产的比重为54.69%，第三支柱个人养老金也占35.69%，最后才是公共养老金，仅占9.62%。与此相反，我国养老金体系中，第一支柱养老金负担绝大部分养老责任，占整个养老金资产的近80%，第二支柱仅占20%，第三支柱几乎为零，10.12万亿人民币的养老金总量，仅是美国养老金积累额30.15万亿美元的4.8%。
我国养老金体系发展充足性、效率性和持续性方面都面临着问题。1963年是新中国成立后第二次出生人口峰值，近3000万人3年后退休大潮将对国家基本养老保险制度产生巨大的待遇支付冲击，制度改革迫在眉睫。因此，亟待实现全国统筹基本养老保险、促进企业年金发展和整合各类个人养老金账户进入国民个人养老金计划。
企业年金计划设计时就本着激励性和约束性相结合，对企业缴费的权益设置了归属条件，限制了很多企业人员的流动性。一些中小企业、小微企业发起建立企业年金制度成本高，包括缴费成本和选择受托人等，积极性不高。对员工的激励机制一般还是选择用当期奖金等形式体现。
目前我国有大量创业型、服务型中小企业，它们的特点是人数不多，流动性强，既有高科技的互联网、高科技企业，也有如送外卖、快递等服务型企业。如何针对这类用工企业建立公平、可持续的养老金制度，应该引起关注和实施。但由于目前第一、二支柱适用于相对稳定持续的、有一定缴费能力的企业和个人，而第三支柱个人养老金计划，因其账户的开放性和灵活性，可以归集各类缴费、可中断、便于携带、管理透明信息披露充分，一定会满足这类企业的需要。
美国在1974年在出台《雇员退休收入保障法》后，以税收优惠鼓励建立雇主养老金计划（如401K）后，一方面考虑到无法兼顾大量非正规就业者和低收入者；另一方面，由于有些企业雇员流动性大，为确保雇员跳槽或计划终止时不改变养老金计划的税收优惠待遇，每个雇员有必要开设一个万能的“个人退休账户”，以便随时接收各类雇主养老金计划的“转账”资产，延期纳税的美国个人退休账户（传统IRA）就此应运而生，后期的罗斯IRA计划满足了预期退休税率较高人群的养老需求，打开了传统IRA计划的金额限制，吸引了中高收入者的加入和更多供款资金进入养老金市场。上述经验可以在解决我国企业年金发展缓慢和补齐第三支柱个人养老金时予以借鉴。
完善养老金管理体制和运行机制
总结国际养老金制度改革经验，任何只依靠公共养老金或私人养老金的单一养老金体系，都难以应对人口老龄化及其他经济社会发展变化带来的挑战，必须完善养老金管理体制和运行机制。总体看来，在完善“三支柱”养老体系建设基础上，重点管理好两个账户：虚拟的权益记录、以现收现付制实现的法定计划养老金账户；实账运行、以支定收的私人养老金账户。
首先，需要进一步完善我国第一支柱养老金制度。当初统账结合模式选择，是希望实现代际再分配功能与激励功能的结合，但由于制度转轨成本没有得到及时有效化解，造成个人账户被挪用形成空账，成为困扰我国养老金制度的重大难题，必须加以改革。可以将目前基本养老金保险中的“社会统筹”部分独立，改造为公共养老金，形成覆盖全体国民的基础养老金，同时实行全国统筹、做实养老金缴费基数、建立早减晚增带有激励性的退休领取政策等基础性改革，保障公平的同时，关注制度自身的运行效率。
第二，通过税收优惠等一系列政策，支持私人养老金制度建设，将各类以个人账户形式存在的养老金制度通过转移方式合并成国民个人养老金账户。
资金来源包括，一是通过加大财政投入、划转国有资本等多种渠道做实基本养老保险制度统账分离后的个人账户基金；
二是强制性的职业年金基金、自愿性的企业年金基金；
三是城乡居民基本养老保险的个人账户基金；
四是为大量的灵活就业人员建立的，由个人缴费形成的个人账户基金。尽快建立个人主导的税延优惠的私人养老金计划。
同时，由于私人养老金制度大都是通过完全积累的方式，因此还需要进一步完善养老金运行中的产品设计和投资机制，引导更多的金融机构加入养老金管理行业。按照党的十九届四中全会报告精神，我们需要适应互联网的潮流、创新思维，大力发展适合人口流动和灵活就业的个人养老金，不断改善个人养老金账户管理服务。合格计划下的个人养老金既是个人养老金资产，也是社会财富储备。是对近期中共中央、国务院《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”的积极响应。
如果制度设计完成，个人账户养老金的运营管理都是金融和监管的问题。可以预测，未来中国将有超过10亿人的个人养老金账户，几十万亿元的养老基金需要投资管理，需要有保险年金产品与养老金支付对接以抵御长寿风险，将形成巨大的养老金融市场。
（作者单位：清华大学就业与社保研究中心）
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