农民为何选择托管土地？

托管比流转的优势在于没有割裂农民与土地的联系，还能避免高流转价格带来的非粮化问题

作为农业和人口大省，山东58%以上的农村劳动力外出打工，其中三分之一的村达到70%以上。留在农村的农业从业人员中，50岁以上的比重超过40%，农业人口老龄化趋势明显。

与此同时，新型农业主体不断涌现，全省三成左右的耕地实现流转规模经营。

在农民老龄化和生产规模化背后，农业面临提升精细管理水平和租金增长的压力。规模经营难以持续扩大，农业生产环节服务需求上升，已成为农业提质增效的“硬约束”。

由谁以什么形式来提供服务？山东依托供销社体系，探索“3公里土地托管圈”和“为农服务中心”模式。自2014年以来，以为农服务中心建设为重点、3公里土地托管服务圈为核心的农业社会化服务体系，把分散的土地通过规模化服务联结，目前全省已经建成和正在建设为农服务中心673处，托管范围已从小麦、玉米、水稻等大田作物，拓展到棉花、花生、土豆等经济作物，服务规模化已显现出普遍生命力。

山东以托管服务方式破解“谁来种地”“地怎么种”的实践，能否复制推广，《瞭望》新闻周刊记者进行了实地调研。

3公里土地托管圈破解“谁来种地”

高密市种粮大户岳梦羲近几年陆续流转了大牟家镇、阚家镇一些村3000多亩地，种植粮食和蔬菜。她说，由于规模过大、用工太多和农机设备缺乏，管理成了问题。

不少农户担心，农业规模化生产如果一味依靠土地流转容易出问题，一方面地租年年增加，有的偏远山区土地流转租金甚至高达每亩千元，种地收益减少；另一方面，如果管理不能跟上，赚钱并不容易。“地要是收不回来，能找谁去啊？”章丘农民高恒彬说出了不少农民的担忧。

2014年，距离岳梦羲流转农地几公里外“初家为农服务中心”的出现，解决了岳梦羲的难题。负责人仪亮说，中心由市供销社下属农业服务公司与乡镇农民合作社联合建设，主要给散户和农业新型主体提供测土配方和智能配肥、统防统治、农机作业、烘干贮藏或冷藏加工、庄稼医院、农民培训等6项服务。“简单说就是帮他们把地里的活干了，后续的晾晒、收储也省心了。”

在开展服务之初，山东省供销社曾为托管范围大伤脑筋：有的服务范围过小，发挥不出规模效益；有的托管范围过大，则出现“规模不经济”的问题。经过反复实践，最终确定3公里服务半径，即单个为农服务中心服务3万～5万亩土地，这既能实现最佳规模效益，还与山东省乡镇合并前的行政区划基本吻合，便于整合资源。

土地托管服务在不改变承包经营权的前提下，把一家一户的耕地集中起来实现规模化经营，让农业生产降低成本和增加收益。潍坊市种粮大户付家礼算了一笔账，原来散户每亩小麦成本大概880元，规模化后犁地、农资、用工都能够省出15%～20%，再加上规模化种植土地整理增加的面积，一亩地托管后在产量相同情况下一季小麦能多收入300多元。而其他经济作物，比如土豆，经测算后每亩年收入增加700多元。

服务规模化也让一些农户近距离感受到了农业转调的“东风”。插上土壤信息IC卡，根据免费测土的数据，高密农户栾兆东填写上诸如“本季种植品种”“期望产量”等数据后，智能终端配肥机很快就配出适合自家6亩农地使用的肥料。“过去经验施肥地容易板结死苗，现在缺啥补啥，改良土壤还提高产量。”栾兆东说。

山东省供销社主任侯成君介绍，着眼于为农服务中心的可持续运行，目前农民社员在为农服务中心的持股不低于56%，不仅体现了农民的主体地位，而且以产权联结实现了服务规模化与农民组织化的统一，实现供销社为农性质。

据了解，山东省供销从2014年起全面实施2000万亩土地托管5年规划，目前托管面积已达到1310万亩，完成测土面积1124万亩、智能配肥1034万亩、飞防作业1110万亩，化肥、农药使用量均减少20%左右。

“分”“统”结合新路径

调研中，部分基层同志认为，我国人多地少，不可能走单纯扩大农地经营规模的农业现代化道路。山东探索的“3公里土地托管圈”和“为农服务中心”模式，是通过规模化服务提高土地生产率的农业现代化新路径，具有可复制、可推广价值。

第一，对政府来说，探索解决了“谁来种地”“怎么种地”等困扰国家粮食安全的问题，找到了一条以服务规模化推进农业现代化的新路。

记者了解到，山东供销社利用自身组织完整、网络健全等优势，通过“农民外出打工，供销社为农民打工”方式有效解决了耕地闲置、经营粗放等问题，同时还打破地块和家庭的界限，用服务规模化实现了农业生产“统”的突破。依靠村委会组织散户土地，也让村集体告别空心村，有了集体收入。

第二，对农民来说，不用承担流转合同的不规范和期限长等问题可能带来的意外风险。不仅可以安心外出打工，而且还保留了完整的返乡退路。

“托管比流转的优势在于没有割裂农民与土地的联系，还能避免高流转价格带来的非粮化问题。”高密市委书记范福生说。

第三，对于供销社来说，通过服务规模化，与农民联结更紧密、为农服务功能更完备，迎来了“重生”机会。凭借开展土地托管服务，多地基层社以为农服务中心的形式重建经营服务体系，不仅解决了人员出路等历史遗留问题，而且真正成为服务三农的生力军和综合平台。

进一步推广面临三大难题

首先，土地问题制约为农服务中心建设。

专家表示，在农业服务主体的设施用地问题上，国家缺乏相应的政策支持，而且目前的政策支持主要针对生产主体。国土资源部和农业部2014年联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》遭遇落实难，如滕州市95个农机合作社需要解决农机存放用地问题的就达73个。

中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄建议，将供销社等提供农业生产服务的主体对非农用地的要求纳入到设施农业用地范畴。

此外，郓城县供销社副主任江怀山表示，根据国土部和农业部规定，规模化粮食生产配套设施用地规模最多不得超过10亩，难以满足布局合理、规模适度、半径适宜、功能完备的为农服务中心建设的需要。建议将粮食生产配套设施用地面积相应扩大，以服务面积（2万～3万亩）的千分之一为宜，约需20亩到30亩，以满足构建综合性、规模化、可持续为农服务体系的需要。

第二，资金缺口大影响推进力度。

记者调研了解到，为了保证为农服务中心的“为农”性和公益性，对每处为农服务中心，政府原则上可按总投资的30%～50%予以扶持，并量化到投资主体；剩余投资实行自筹，主要来源于县级农业服务公司和镇级农民合作社联合社，应进一步扩大入社社员和入股社员比例，充分体现农民参与、农民出资、农民主体、农民受益原则，确保可持续发展。

据测算，按照到2020年山东省为农服务中心基本覆盖涉农乡镇的目标，需要建设1500处，平均每年200处左右。每处粮食烘干型为农服务中心投资在500万元左右，鲜活农产品加工冷藏型为农服务中心投资在2000万元以上，都不含土地费用。

“按此计算，每年为农服务中心建设投资在10亿元以上，至2020年累计总投资达到60多亿元，其中供销社自筹15亿元，社会筹集15亿元，需政策支持资金30亿元。”侯成君说。

此外，江怀山告诉记者，“从试点情况看，如果为农服务中心托管土地2万亩以上，其投资回报率一般可达20%以上，但农业生产受市场波动和各种自然灾害影响较大。”为农服务中心要保证可持续发展，也需要进一步支持。

仪亮表示，前段时间玉米价格比较低，仓储只能存1万多吨，其他的玉米只能快进快出了，利润变少。“现在国家对我们没有政策方面的支持，贷款较难，自身厂房等不能做抵押，要贷也只能是小额度的。”

第三，社会化服务能力仍有待加强。

国务院发展研究中心副主任张来明等多位专家表示，正是因为山东供销社在投入品采购、技术服务人才以及政策、治理等方面具备优势，使得供销社开展的农业服务规模化能够成功。

记者采访也发现，加快土地托管规划，需要因地制宜，稳妥推进，不能贪大，应在完善既有服务的基础上，逐步扩大托管面积。“托管速度过快，很容易超过人才、资金、经营和管理的保障能力，使得供销社和被托管的农户处于不可控的风险之中。”一家为农服务中心的负责人告诉记者。

基层农业干部表示，这两年土地托管总体上提质增效比较明显，为种粮大户带来了实惠和方便，但这需要为农服务公司具有较强的种地能力。一旦土地托管哪个环节出了问题，将会对农民收益造成影响。

供销社企业还面临年轻人才缺乏和留不住人的尴尬。初家为农服务中心现在有职工80多人，流动性很大。“公司只能不间断地招人，但开出的工资一月2500元到3000元对大学生没有吸引力，农村地区工作条件较差，难以吸引人才。”仪亮说，正通过引进、培养、交流等各种方式加大人才队伍建设。

对此，部分同志建议，在为农服务中心建设中，一要积极引导乡镇的“七站八所”设立服务窗口，有条件的地方甚至可以将两者整合，推行系列化、一条龙服务；二要根据农业生产的各个环节，进一步扩充完善服务功能，并加强与各类农业经营服务主体的联合合作；三要围绕增产节支提效，大力推广应用各类新技术、新品种、新设备，真正将为农服务中心打造成为功能完备、服务高效的综合平台。