长三角财税分享机制：投入共担 利益共享

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陈益刊

[ 专家建议，在投入较大的前五年，示范区内的税收收入，除上缴中央部分外，地方税收部分全部留给示范区用于支持其发展。这样既可以解决三地之间财政体制不同的矛盾，又可以为示范区建设提供更多的财力保障。 ]

财税利益往往是地方政府推进区域间合作的重要考量因素。随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，如何创新区域内政府财税分享机制，成为调动各方积极性，加快一体化建设进程的一大关键。

12月1日发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下称《纲要》）给出了方向。《纲要》明确要求地方加强政策协同，在财税分享等政策领域建立政府间协商机制，根据达成一致的意见形成协同方案，由各级政府依据协同方案制定相关政策措施。

其中，率先在长三角生态绿色一体化发展示范区（下称“示范区”）内创新财税分享机制，核心是“投入共担、利益共享”。比如，建立沪苏浙财政协同投入机制，按比例注入开发建设资本金，统筹用于区内建设。研究对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。

参与过示范区制度设计的上海市发展改革研究院副院长魏陆告诉第一财经记者，目前示范区开发建设主体还未设立，且由于财税分享机制创新面临不少现实难题，目前很多内容也未确定。他建议，示范区内沪苏浙共设的开发建设主体资本金比例可以按照4：3：3，前五年地方税收全部留给示范区，为区域内建设提供财力保障。

税收共享仅限于新设企业增量收入

财政税收是地方治理的基础和重要支柱，改革深化往往需要财税改革先行。其中，财政收入是地方政府的“钱袋子”，因此在跨区域合作中，财税利益往往是各地政府非常重要的考量因素。

随着长三角一体化深入推进，想要达到更高质量的发展，就必须形成要素自由流动的统一开放市场，这就必须要破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍。其中就包括地方为了稳住税源而阻碍企业自由迁移，以及一体化建设中出现的各地政府投入不足等问题。破解这些问题急需财税分享机制的创新。

此次《纲要》在创新财税分享机制上给出了指引性原则，最为核心的就是“投入共担、利益共享”。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经记者，财税分享机制的科学、有效将对长三角一体化进程起到基础性、保障性、支撑性作用。当然，地区间税收收入如何分享是一大难题。

上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善被定为长三角生态绿色一体化发展示范区，是整个长三角一体化发展体制机制的“试验田”，自然在财税分享机制创新方面走在最前面。

魏陆发现，示范区构建跨区域财税分享机制主要面临三个难题。首先，青浦、吴江、嘉善财力差异较大，比如去年青浦可用财力是吴江的2倍、嘉善的近7倍，这加大了统筹协调难度，示范区投资开发必须考虑各地的财力承受能力和公平性问题。

其次，沪苏浙财政体制有差异，导致三地主要税收地方留成比例不统一，如何协调好三地政府之间及其与示范区管理机构的利益是一大难题。

最后，三地的财税扶持政策存在较大差异，加剧了政府间的税收竞争，又导致产业结构雷同，难以实现错位竞争和资源的最优配置。

《纲要》要求，示范区要理顺利益分配关系，探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。研究对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。

“这里细化了税收利益共享大方向。首先只对新设企业的税收增量进行共享，不动老企业存量税收。采取新企业新办法、老企业老办法可以减少改革难度，而且对地方影响相对小。其次，只动地方收入，而不涉及中央、省份的收入。最后是跨区域分享比例按照一定期限根据因素法来调整，比如设定几年过渡期，过渡期内根据企业固定资产投资金额、职工人数、产值等因素来协商确定分享比例。”施正文说。

上海国际金融与经济研究院研究员杜莉告诉第一财经记者，对新设企业税收增量属地方收入部分实行长三角跨地区分享，是建立共享包容的财政分享机制的重大突破。这有助于避免地方政府间为争夺税源而过度竞争，有助于进一步改善企业的营商环境，但受到央地税收分享方式不确定等因素影响，目前明确具体的分享方式可能有一定难度。

魏陆预计，示范区建设将引起一波投资高潮，会吸引大量企业进来，三地政府为了支持示范区发展，也应导入一些企业，为了照顾各地的既得利益和财力，税收分享机制对存量企业和增量企业不能一刀切，应以新增企业的增量税收分享为主。

目前，国内其他地方对财税分享机制已有一些探索。

比如，为了推动产业转移促进京津冀协同发展，2015年财政部公布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，最核心的内容是对纳入迁移名录从北京迁移到河北和天津的企业，迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的增值税、企业所得税和营业税，由迁入地区和迁出地区按50%：50%比例分享。

魏陆建议，对于政府主导的示范区外的企业迁入行为，可参考京津冀地区产业转移税收分享的办法进行三年内五五分享。对于示范区内三地之间的企业迁移，可参考上海目前对于非制造业跨区迁移的规定，以企业迁移前三年缴纳的区县级税收收入年度平均值为核定基数，由迁入地政府给予迁出地政府三年的财政补偿。

沪苏浙按比例注资加大投入

示范区建设需要在交通、保护等基础设施领域和产业集聚等方面加大财政投入。但示范区建设周期较长，前期很难有收益，税收分享更属于“后端环节”，只有前期的投入力度大、开发强度高、协调效果好，才会有后续源源不断的税收。

魏陆建议，在投入较大的前五年，示范区内的税收收入，除上缴中央部分外，地方税收部分全部留给示范区用于支持其发展。这样既可以解决三地之间财政体制不同的矛盾，又可以为示范区建设提供更多的财力保障。

“有人甚至建议将示范区内的中央收入也留给地方，但这种可能性比较小。”魏陆告诉第一财经记者。

不过，此次《纲要》明确，在政府债务风险可控前提下，加大对地方政府债券发行的支持力度，中央分配新增地方政府债券额度向示范区倾斜。这意味着示范区可以获得更多的发债额度，筹资用于建设。

另外，《纲要》还明确，建立沪苏浙财政协同投入机制，按比例注入开发建设资本金，统筹用于区内建设。

魏陆建议，示范区三地按照财力等因素共同出资组建市场化的示范区开发建设主体，比如考虑上海在长三角一体化中要发挥龙头作用，沪苏浙的股权结构可设定为4：3：3，接受示范区管理执行机构的领导，负责示范区内园区的投资、开发、运营和管理，既可以投资开发新园区，也可以参股示范区内的现有园区，按照股比或者约定方式分享园区投资收益，以此实现投入共担、利益共享。

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