“特别国债”有多特别？仅发行过两次 或将撬动

3月27日，中共中央政治局召开会议，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。会议提出，宏观政策力度要加大，要推出一揽子宏观政策措施。在财政扩张上，主要做了三点部署：增加地方政府专项债规模、适当提高财政赤字率以及发行特别国债。其中，特别国债被业内视为“特殊时期的特殊手段”，我国历史上仅发行过两次。

什么是特别国债？

华泰固收张继强团队介绍称，不同于一般国债，特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。特别国债纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，但其纳入中央政府性基金预算，不列入财政赤字。发行流程方面，特别国债首先需要国务院提请人大常委会审议增发特别国债，调整年末国债余额限额，然后财政部根据议案决定发行特别国债，并按特定投向使用。

特别国债具有诸多优势。该团队称，包括针对特定用途而发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；用途更加灵活等。

日本、韩国、智利、阿根廷等国家都有特别国债发行的案例，主要用于应对地震等自然灾害的灾后恢复、金融危机或主权信用危机的对冲等。

我国历史上仅发行过两次

我国历史上发行过两次特别国债，分别在1998年和2007年，其中2007年发行的部分特别国债在到期后进行了定向续作。

具体来看，1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向工、农、中、建四大国有银行定向发行，用于补充四大行资本金，化解不良资产，提高资本充足率。据公开资料，1998年时，国有四大行不良资产比例达20%，为处置不良资产，财政部还设立了四大资产管理公司分别对接四家银行。

新京报记者翻阅四大行财报，还能找到有关特别国债的记录。例如工行2008年财报和农行2010年财报中，都将特别国债列在资产项目的“重组类债券”中。中金固收团队称，1998年特别国债的发行，对防范系统性金融风险，促进中国银行业改革，提升中国金融业的国际认可度发挥了重要的作用。

第二次特别国债发行是在2007年，当时的背景是我国因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加，同时对外汇储备管理进行改革。该次共发行8期、规模1.55万亿元特别国债，期限分10年、15年期，其中0.2万亿元向社会公众发行，用于向央行购买现汇及汇金公司股权，注资成立中投公司。

用“特别国债买外汇储备”这一点，财政部原部长楼继伟曾多次在公开演讲中提到。就在2019年12月末的“地方债市场建设与发展研讨会”上，楼继伟还提到，政府债券流动性有所欠缺，而国债发行机制没有利率扭曲，流动性更好。可考虑大规模发行特别国债，如发行特别国债购买当前一半的外汇储备，大约可向市场释放10万亿元国债，足够流动性的国债可为央行提供货币政策操作工具。

除向社会公众发行的0.2万亿元，还有1.35万亿元的特别国债，定向发行给当时还没有上市的农行。因为根据《中华人民共和国中国人民银行法》规定，央行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

这笔1.35万亿的特别国债体现在央行资产负债表上。新京报记者从2007年央行货币当局资产负债表看到，当年央行“对中央政府债权”由1月末的约0.28万亿元，增长到年末的1.63万亿元。2017年，部分2007年到期的特别国债进行了定向续作，截至2020年2月，央行资产负债表中“对中央政府债权”余额为1.53万亿元。

中金固收团队称，2007年这次特别国债发行被认为有利于抑制经济过热与缓解央行流动性对冲压力，具有与货币政策相协调、配合进行宏观调控的职能。

此次发行可能更多用于促消费

当前，宏观经济遭遇新冠疫情强力冲击，近期市场对特别国债的讨论开始增多。北京大学光华管理学院院长刘俏认为，在当前疫情冲击下，经济增长存在较大不确定性。若经济受损严重，则需要加大逆周期调节力度稳定经济。为了应对政府收入下降支出大幅上升的财政缺口，特别国债低成本、长周期的特点是为财政收支缺口融资的较为理想的方式。

粤开证券首席经济学家李奇霖表示，发行特别国债其作用可能更多是用于促进消费，以扩大消费的方式来对冲外需对经济的拖累。用于促消费，不仅能将支出的选择权交由居民部门和市场，更好发挥市场配置资源的效率，还可以有效切断“海外经济体正常企业生产与居民消费受影响—外需大幅减弱—居民收入下降—国内消费支出大幅下降—面向内需的企业收入下滑—企业裁员求生—失业增多—国内消费进一步减弱”的恶性循环，充分发挥消费的杠杆效应，带动上下游产业的需求，更好地稳增长与保就业。

新京报记者 程维妙 编辑 徐超 校对 何燕