冬季禁逐与“鸠占鹊巢”：法国住房系统中的居

“我的朋友们，请帮帮忙……一位女士今天凌晨三点被冻死在塞瓦斯托波尔大街的人行道上，手里还拿着前天被驱逐出家门的文件……”

66年前，法国抵抗运动老战士、著名慈善活动家皮埃尔神父（Abbé Pierre）以悲愤的声音，在电台上发出著名的“1954年2月1日呼吁”，敦促社会关注无家可归者的悲惨状况。在他的不懈推动下，法国议会两年后将“冬季禁止驱逐房客”写入法律，并在此后六十多年时间里逐渐扩展和强化，成为法国社会福利政策中最具象征性的一页。

皮埃尔神父这样充满感召力、依靠一己之力推动社会进步的声音，固然已成历史绝响，更加可遇而不可求，但在不同的历史语境中，如何保障“居者有其屋”、如何过一种体面而有尊严的生活，却是人类的共通诉求。以当代法国社会的若干侧面作为参照，或许可以在声讨资本利欲熏心、“庞氏骗局”缺乏监管之外，看到问题的更多面向。

2015年3月28日，巴黎民众举行抗议活动，要求降低租金，结束驱逐。

冬季禁逐令：人道呼吁的回响

法国的“冬季暂停驱逐租户”（trêve hivernale）措施始于1950年代。彼时的法国刚刚从二战创伤中初步复苏，社会保障尚不完善，许多人流离失所，只能露宿街头。而1953-1954年冬春季节又格外寒冷，频频有人在街头死于严寒，其中甚至包括三个月大的婴儿。此前二战期间投身抵抗运动、战后致力于人道事业的皮埃尔神父为这些无家可归者奔走呼告，在电台上发出了著名的“1954年2月1日呼吁”。

这项呼吁本身旨在应急，只期望在一两天之内尽快筹集到“5000条毯子、300个帐篷和200个取暖炉”，但其中闪耀的人道情怀却令人动容。皮埃尔神父用一种宗教人士特有的悲悯情怀呼吁：“必须让法国所有城市、巴黎的各个区，都在夜晚的灯光下有这样的告示，它门后的居所里有被褥、有草席、有热汤，而且在‘纾困博爱中心’的名义之下写着，‘遭受苦难的你啊，不管是什么身份，进来吧，在这里睡觉、吃饭、重拾希望；在这里，我们爱你。’”

在民间社会推动下，两年之后，1956年12月3日法律确立了“冬季暂停驱逐租户”的规则，当时的暂停期限是从每年12月1日到次年3月15日，共三个半月；随后经历多次延长，到2014年最终延长为11月1日至3月31日。换言之，如今法国普通租户每年在五个月时间里，可以免于遭受驱逐的恐惧。

同样从2014年起，冬季禁逐令不仅适用于房屋本身，也延伸适用到水、电、煤气之上。也就是说，在此期间相关运营公司不得用停电停水停气等手段来变相驱逐租户（但供电功率可能降低）。而2017年的“平等与公民身份法”更规定，不仅正规房屋的租客受此保护，贫民棚户区同样在法定期间免于受驱逐。

然而，冬季禁逐令并不是无条件的。其中也包括某些不受保护的例外情形，主要有：一、因为房屋存在安全隐患而导致租户被市政府勒令搬迁；二、当事人因为家庭需要而可以另行得到安置；三、僭占他人住所（下文另述）。

强制驱逐：法国房东能做什么？

冬季禁逐令只禁止具体实施驱逐行动，并不影响房东在此期间采取法律手段。根据法律规定，房东首先需要向租户寄送催付通知，后者有两个月时间补缴房租；如果两个月之后仍然拖欠，房东可以向法院起诉（也可以和催付通知同步起诉，但开庭期须在两个月后），由法院判决是否撤销合同，抑或考虑到租户的经济状况，给予其搬迁宽限期。而在驱逐判决作出后，租户仍有两个月时间准备搬迁，甚至可以主张一段更长的“最后宽限期”。待这段时间过去之后，房东才能要求司法执达员和警方协助强制驱逐。而警察局同样可以对相关请求进行审查，决定是否出警配合（如果拒绝出警，房东可以提出行政申诉或向行政法院起诉）。

由此可见，在法国，通过司法途径强制驱逐租户是件颇为费时费力的事，动辄需要半年以上时间。但房东的利益也并非得不到保护。首先，法国正规租房市场上普遍要求租户提供担保人，如果租户拖欠房租，房东有权利向担保人求偿，而担保人也有法律义务支付；其次，如果租户领取政府发放的住房补贴，房东可以要求相关机构将补贴转移支付到自己名下，以此挽回部分损失；再次，如果房东购买了房租保险，遇到拖欠房租时，也可以向保险公司求偿。

相反，房东直接动手赶人、同租户发生冲突，则是一桩大忌。法国刑法典此前已经针对一般意义上的“私闯民宅”规定了最高一年有期徒刑、15000欧元罚款；2014年的《住宅出租买卖管理与城建翻修规划法》（loi ALUR）更规定，如果房东不遵守法定程序，强行驱赶租户（“未在法定条件下获得政府参与”），罚则加重至最高三年有期徒刑和3万欧元罚金。

根据官方数据，最近二十年来，法国的强制驱逐呈逐年递增趋势。2018年法国房东共向法庭提出154583项强制驱逐之诉，其中95%是由于未付房租导致的纠纷。法庭准许了119554项诉讼请求（约占总数的77%），但最后真正走到出动警力强制驱逐这一步的，只有15993桩案件（约占总数的10.35%）。但即便如此，也创下历史新高。根据皮埃尔神父基金会估算，包括家庭成员在内，这一年大约有3.6万人被赶出家门。

2019年法国的强制驱逐执法约为16700起，相比前一年继续走高。但2020年由于新冠疫情的冲击，这一数字呈现“断崖式”下降：截至到10月31日冬季禁逐令生效前夕，被强制驱逐的仅有不到3500人，比2019年下降了79%。但这一现象的主要原因，既不是房东大发善心，也不是欠租现象减少（事实正好相反，疫情及经济危机致使许多人的收入更不稳定），而是法国政府为应对危机，两次延长冬季禁逐令——第一次延至5月31日，第二次延至7月10日。因此，2020年的强制驱离“窗口期”仅有不到4个月时间。加上法院开庭业务同样受到疫情冲击，且法官在审理时势必也会更加重视疫情因素对被告人处境的影响，这些因素共同导致了2020年不仅被强制驱逐总人数大减，而且月均人数（950余人）也大大低于往年夏秋季节驱逐高峰的平均数量。

2005年8月30日，法国巴黎第三区沃尔塔街49号的一些家庭住在房东不再收取租金的房子里。

法国房东有权随意涨租吗？

除了“冬季禁逐令”之外，法国另一个旨在保护租户利益、同时和不少国家形成强烈对照的制度设计，是“房租限涨”措施。

在租赁市场上，房东有没有权利自由定价？对于自由主义者（或者毋宁说是自由意志论者）来说，既然房产是房东的私有财产，只要不用于违法行为，当然可以全权处分，按照自己意愿给房租定价乃是天经地义；如果要价过高，房客可以还价，或者无人问津迫使房东主动降价；如果要价过低，自然有房客争先恐后上门求租，使得房东意识到原本还有更大利润空间，从而通过市场这只“看不见的手”实现均衡状态。但在“社会主义者”（并非中国意义上）看来，市场机制并非万能灵药，在一个原本就供求失衡的结构中，如果任凭房东自由定价，可能会导致房租整体虚高，迫使人口外迁、城区空心化、制造出大量无家可归者以及环境恶化、犯罪率上升等“外部性问题”；而房东无论作为个体或集体，都既无能力、也无意愿去解决这些问题。

因此，法国对于房租的调控采取了双管齐下的办法。一方面，对于租约有效期内的年度租金调整，必须根据统计部门公布的“房租参考指数”（IRL）来规制。法国国家统计与经济研究所（Insee）根据物价通胀水平按季度公布IRL指数，调整公式为“原房租金额×调租日期最近季度指数/原租约签订日期最近季度指数”。例如，一份签订于2019年12月1日的租约，租金为700欧元（约5541人民币），当时可参照的2019年第三季度指数为129.99，而2020年第三季度指数为130.59，因此一年之后的涨租幅度为700×130.59/129.99=703.23欧元（约5567人民币）。换言之，法国房东的年度例行涨租（尤其是房客不变时），通常只能控制在极小幅度之内。

然而另一方面，如果更换房客、另签租约时，房东便不受IRL指数的限制。此时往往出现房租飙升的情况。为应对这种状况，此前的左派社会党政府推动出台2014年的《住宅出租买卖管理与城建翻修规划法》，制定“参考房租”，并规定新租金不得低于参考值的30%、也不得高于参考值的20%。用上述同一个例子来看，如果参考租金为700欧元，那么签订新租约时，房东要价的最低限为490欧元（约3879人民币）、最高限为840欧元（约6650人民币）。

社会党政府（尤其是主导该法的绿党籍住房部长）原本意图稳定房租水平、遏制飙升势头，但由于政坛人事变动和法律挑战，它在落实过程中步步退让，先是适用城市范围大幅缩窄，从普遍性规则变成主要针对巴黎、里尔等大城市；随后又被告上法庭，而2017年巴黎市行政法庭裁定取消相关实施政令，相关法律也随之停摆。同年马克龙上台执政后，2018年出台的《住房、城建规划及数字化推进法》（loi ELAN）重新纳入租金限制条款，但将其定义为“任择性”而非“强制性”措施，由各地自愿实施，从而消除了主要的法律障碍。在停顿两年之后，巴黎于2019年7月1日起重新起步，再次实施房租限涨政策；而里尔也于2020年3月1日跟进实施（很大程度上也是由于这两地由社会党主政的缘故）。

“鸠占鹊巢”背后的价值之争

法国社会中另一个与住房相关的社会问题——僭占民居（squat），似乎是超出想象的。其所赖以形成，需要相应的社会条件，却并非不可能被理解。

“僭占”概念本身具有深厚历史背景、但同时又缺乏明确界定。从17世纪英国的“掘地派”运动到20世纪美国的“胡佛村”，从印度孟买的贫民窟到巴以争端中的犹太定居点，甚至包括落实政策面临的窘境以及城镇化进程中的“城中村”现象，都可以从不同角度、不同程度上和“僭占”发生关联。

就法国而言，社会运动中也会采用“僭占”作为抗议手段，例如此前扰动整个社会的“朗德圣母机场建设用地事件”中，示威者为反对机场建设项目，闯入规划地块，建立所谓“防卫区”（ZAD），甚至同宪警拆迁行动发生直接对抗。但在日常居住问题上，“僭占”指的是非法闯入并强占他人住宅的行为，其手段可能采取撬锁或砸窗等隐蔽形式，也可能采取欺诈、威胁、暴力等公开形式。严格来说，租户因欠租而被要求搬离、甚至遭到强制驱逐期间，尽管也违背房东意愿而停留在住所内，但在法律上不被视为“僭占”（不过在日常媒体新闻中，有时对二者并不做严格区分）。

根据法律规定，僭占者会分别因为“进入”和“占有”民居而被各判处最高1年有期徒刑和1.5万欧元罚款。但和强制驱逐租户一样，房主同样不能采取私力救济方式，必须走法定途径：首先向警察局或宪兵队投诉僭占行为，同时证明自己对该处民居有合法所有权/居住权，并由警员目睹的确发生僭占现象，随后请所在省省长向僭占者发出催告函，要求其在规定期限内（不少于24小时）搬离，催告函须张贴在市政府和相关民居外。如果僭占者在规定期限未能搬离，那么省长可以直接要求警察或宪兵介入。这种情况下，僭占者不受“冬季禁逐令”的保护。

由此可见，从程序上来说，驱逐僭占者比驱逐欠租房客要简便得多。二者的共同点是，权利人不能采取私力救济方式，必须请公权机关出面解决。然而在哪一种公权机关出面的问题上，激起了法国社会近年来一场不大不小的争议。它仿佛一个杠杆，看似无关紧要的程序开关，体现出价值观上的不同趋向。

“僭占”行为侵犯了业主的财产权，这一点并无异议。但问题在于，在财产权这一价值维度之外，是否有其他价值（如居住权）可以与之对抗？如果一个人走投无路、只能露宿街头之际，僭占了他人房屋，是否在道德上具有正当性（姑且不论法理）？尤其是当受害者拥有多处房产，被僭占的并非其赖以安顿身家的主要住所，而是第二、甚至第三住所，是否表明僭占的社会危害性较轻？一方是坐拥多套房产的优渥阶层，另一方是“无立锥之地”的游民，法律是否应当具有不同的保护/惩处力度、以体现价值序列上的差异？

正是在这个意义上，法国此前区分了“主要居所”和“次要居所”。如果业主的主要居所被僭占，则适用上述行政催告程序；如果涉及的是次要居所，那么则走司法途径。如前所述，司法途径费时费力，对权利的保护力度自然不可同日而语。而制度设计的初衷，也正是通过这种“双轨制”来做一区分，以调控针对不同财产的不同保护力度。

但在近十余年来，随着法国（以及欧洲大部分地区）经济持续低迷，穷人群体不断膨胀，非法移民屡禁不止，“僭占”现象也有增无减，屡屡见诸报端，逐渐发酵成为一个政坛争论议题。右派政党维护“财产权”，要求所有住宅应当受到同样力度的保护（以此巩固退休阶层的票仓）；而左派政党声张“居住权”，除了要求政府提供更多救济措施，在“僭占”相关制度上不应再做变动，对穷人网开一面（以此博得下层民众的好感）。

但2020年10月，法国国民议会通过法案，决定修改法律，对次要居所和主要居所一视同仁，都适用行政催告程序，这意味着大大方便了业主从次要居所中驱逐僭占者的手段（但侵占空地、搭建棚户、僭占已损毁但有产权的房舍仍须走司法途径）。此次修法，相当于通过拨动一个制度开关、使得整个权利体系向着维护财产权方向略微迈进了一步。

2015年3月28日，巴黎民众为争取居住权抗议。

从私力救济到公力救济：国家该扮演什么角色？

法国的房屋租赁市场很大程度上仍然遵循相当传统、甚至可以说是“保守”的模式，绝大部分业务还是通过传统的房地产中介机构为房东和房客牵线。“长租公寓”模式只占极少数，而且并不采取“互联网+”及激进扩张模式，至于“租金贷”等“金融创新”业务更是闻所未闻。在完全不同的社会土壤之上，自然会有完全不同的问题意识。在表面相似的“房客被逐”现象背后，整个社会所联动的经济杠杆机制、权利保护配置乃至市民社会的能动性，可谓大相径庭。

其一、住房本身作为基础民生问题，必然深植于民间社会之中；只有从中汲取行动能量，才能不致沦为无源之水。1954年皮埃尔神父充满感召力地疾呼“良知起义”，促成了立法规定“冬季禁逐令”；而后来他所创立的皮埃尔神父基金会，更成为弱势群体住房问题的标志性发声渠道，其权威度和可信度不亚于政府；他发起的另一个慈善组织Emmaüs，也成为法国最大的义工互助团体，帮助沦落至社会下游的人们重新找回生活的意义。很难想象，如果没有这种出自民间的道义声音和自我组织，单凭政府良心发现，会主动提供包括住房在内的社会福利进展。当然，另一方面来说，政界和民间的良性互动，也极大地促进了这一进程。皮埃尔神父当选过国会议员，对政坛并不陌生；而他在报纸上发表公开信，邀请住房事务部长去参加被冻死婴儿的葬礼，这位部长也真的应邀前往，并在目睹种种惨状后，切实推动了改善福利的进程。

其二、在许多人眼中，法国往往具有典型的“白左”形象，一年有五个月时间不能驱逐房客，更成为这种“白左”的标志。但姑且不说，这种“左”的道义资源很大程度上来自于“右”的天主教，仅从现实政治中来看，“左”的政策往往会遭到来自政治和司法的抵抗（例如房租限涨措施），留下相当宽泛的余地，最后的实际效果流于中庸。而且从僭占问题上看，甚至往“右”的方向上迈进了一小步，但这种制度博弈也不应当被简化理解为“朱门酒肉臭、路有冻死骨”的二元叙事。僭占的受害者往往不是大富大贵之家，多是普通中产阶级的退休老人，一辈子下来手中攒下一两套房子，却因为冗长的司法程序而心力交瘁；而僭占者一方的面目则很难一概视之为罗宾汉式的侠盗。从冬季禁逐令到僭占问题，让人们看到了简单标签化难以概括的“左-右”摇摆。

其三、政治学家福山在近年著作中提出了“达到丹麦”的问题，即如何将“称职的国家”、“强有力的法治”和“民主的负责制”三者结合在一起。以此为参照系来看，法国相对于丹麦大概国家能力过剩而法治水平不足。即便如此，在住房问题的权利保障上，其法治水准还是值得其他许多国家学习，至少已经形成了一套成熟的司法模式。当然，法治作为一套社会治理机制，也必然有其副产品，最典型的就是效率过低。坊间常见的怨言不是恶房东暴力驱赶房客，而是房东“请神容易送神难”，旷日持久才能赶走恶房客。但从僭占问题来看，这种低效问题可以通过制度性调试来缓解，而不必陷入今天一个样、明天另一个样的震荡之中。

其四、同样从一个福山式视角来看，这场有产者vs无产者之争表面上呈现不同形式，但背后隐然闪现的共同因素，其实是国家作为公共权力的角色——如何既保持谦抑、不乱作为；又能始终在场、不致毫无作为。法国平均每年上万起强制驱逐事件，但是得益于制度上的“防火墙”，一方面强调对租户利益的倾斜保护，另一方面通过定分止争的行政/司法机制，罕有听说发生直接对抗的事例，更不必说走到极端的地步（左派人士耿耿于怀的强拆公共场所难民营，尽管也属“僭占”，但性质相当不同）。无论是确立驱逐房客的法定流程、冬季禁逐房客期限，还是通过指数来限制房租漫天要价、抑或驱赶僭占者的行政/司法之争，本质上都围绕着一个核心问题：如何有效地将“私力救济”转化为“公力救济”，纳入国家治理的自身逻辑，而不是政出多门的“头痛医头、脚痛医脚”。强大国家未必总擅长提供各种服务，或者说，它有时会更擅长依据自身利益决定是否提供、以及如何提供服务。国家能力的强弱，也同样体现在无家可归、夜宿街头者的毛毯上，以及化解私人冲突、防范底层互害或自戕的使命上。

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