破解“择校热” 集团化办学怎样促公平提质量

　　【思想汇】 

　　作者：李建民（中国教育科学研究院副研究员）

　　习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，“十四五”时期，我们要从党和国家事业发展全局的高度，全面贯彻党的教育方针，坚持优先发展教育事业，坚守为党育人、为国育才，努力办好人民满意的教育，在加快推进教育现代化的新征程中培养担当民族复兴大任的时代新人。

　　基础教育覆盖学前、小学、初中和高中四个学段。基础教育办得好不好关系到千家万户，也关系到现代化强国建设的根基。因此，千方百计提升基础教育质量、满足人民群众更加全面、更加细化、更加复杂的教育需求始终是我国基础教育政策的主旋律。集团化办学作为一种旨在提升教育质量的新办学方式，作为政府推动区域基础教育均衡发展的重要手段，从2000年以来逐渐升温，不仅在上海、杭州、深圳、北京、广州等“择校热”问题较为突出的大城市，在成都、西安、长沙、重庆等中等规模城市，甚至是在适龄人口和学校较为密集的县域内都在开展探索和尝试，悄然促动基础教育整体供给模式的变革。虽然集团化办学拉动基础教育供给转型升级，但作为新办学方式，其还面临着诸多挑战，还需要深耕细作。

吉林市船营区第二小学的老师在教室内给学生上课。王明铭摄/光明图片

　　1.集团化办学面临的挑战

　　一是优质教育资源应避免被“稀释”。

　　集团化办学主要是利用优质教育资源的辐射带动作用，提升集团内各校的办学质量，从而整体提升区域教育质量、实现教育均衡发展。然而，教育集团组建后，尤其是“名校”牵引下的教育集团，侧重优质教育资源的横向共享，即通过名校派出管理层和教师、联合教研等方式帮助成员校整体提升教育质量，先“输血”而后实现“造血”。虽然成员校的教师和行政干部可能会部分调整到总校，但总体上总校的教师队伍更多是一种输出的状态。集团成员校数越多，总校面临的输出压力也越大。另一方面，名校自身也面临不断发展的需要和压力，在带动集团优质发展的过程中，仅有“输血”而无“造血”或“造血”能力跟不上，势必会出现总校优质教育资源“稀释”现象。理想的集团化办学不应成为一种“零和博弈”，而应在集团总校与成员校合作的基础上实现双赢。这种双赢状态的达成必须要恰当处理好名校资源共享与名校自身发展的关系，避免“削峰填谷”、平均主义的做法，避免“名校”等优质教育资源被“稀释”。这是教育集团化办学过程中首先需要关注的一个关键性问题。

　　二是集团化办学政校关系需重构。

　　集团化办学突破了以往以单体学校为基本单位的政校关系模式，在单体学校与行政管理部门之间出现了多个单体学校集群而成的教育集团。在以县为主的基础教育管理体制之下教育集团应如何定位？在推动区域“管办评”分离改革的过程中，应如何处理政府和集团化学校之间的关系？集团化办学背景下，行政主导与学校自主之间关系如何处理？跨区域的集团化办学所涉及的办学经费、师资调配等应如何解决？政府部门应如何协调单体学校与集团学校之间的关系、如何分类支持两类学校？集团化办学过程中仍存在诸多悬而未决的管理问题，既有伴随集团化办学出现而产生的新问题，又有新背景下的老问题，这些都需要通过更加上位的教育治理模式来解决。构建符合集团化办学需要的区域教育治理模式，推动集团化办学背景下新型政校关系的形成，仍然是未来改革中必须面对的问题。

　　三是集团化办学内部治理需优化。

　　在教育集团化实践中，存在多种集团化办学模式，不同模式的运行机制不同，效果也存在差异。当前，跨区域的教育集团大多只能采取松散型结构，在这种结构模式下，受集团内学校的属地产权性质限制，不同行政区域的教育行政部门和学校，在人员编制、预算经费安排、资源投入等各方面也不同，一般难以由名校/龙头学校对集团内的所有学校实施统一的一体化管理。在这种情况下，集团化办学的效果就会大打折扣，甚至流于形式。因此，基于各地集团化办学的具体模式构建和优化集团内部治理，形成行之有效的运行机制，是提升集团化办学效果必须要解决的问题。

　　四是集团化办学效果评估仍缺位。

　　我国基础教育集团化办学在地方实践中产生了多种办学模式和运行方式，且呈现出从义务教育领域向学前、高中两端拓展和延伸的趋势。然而，从各地办学情况看，集团化办学的实践探索多，而对集团化办学效果评估相对较少或评估方式更新滞后。现有基于单体学校建立的学校评价方式，并不能简单移植到对集团化办学的效果评估。同时，各地在实践中尽管已在评估环节有所探索，但多数集团化办学评估基本属于经验总结式，缺乏符合集团化办学特征的效果评估方式和评估工具。理论上，评估具有诊断、甄别等功能，是促进学校发展的重要环节。当前集团办学效果评估的缺失使得集团化办学缺乏持续优质发展的依据和动力，使得社会对集团化办学的认知只能依赖于主观感觉，使得政府难以根据评价结果提供针对性的支持。

　　2.优化集团化办学的策略

　　一是构建科学合理的集团化办学评估体系。

　　集团化办学的深入实施带来了学校办学形态的改变，出现了以学校或校区为单位的聚合性教育集团。相比之下，现有的学校评价体系是以单体学校为基本评价对象建立起来，缺乏对集团化办学特殊性的考虑，评估对象、评估原则、评估方法、评估指标等对于教育集团而言适用性有限，也就难以有效引导和激励集团化办学发挥更大的效用。当前，一些地区在深化实施集团化办学的同时，已经开始尝试对教育集团进行评估，例如，上海杨浦区通过督导评价激发集团成员学校发展的内驱力，构建了多维立体化评价体系，从集团内部考核和教育集团集中考核两个层面实施，在集团考核评价层面确立了集团管理、课程教学、教师发展、综改研究四个一级指标。同时，杨浦区也比较注重评价结果应用机制的构建，形成了“考核预警机制”“督导约谈机制”“跟踪复查机制”“理事长问责制”“绩效奖励制”等。因此，未来深化实施集团化办学势必要在评估上做文章，尤其是要明确评估的价值导向、优化评估指标设计、强化评估结果的有效运用。

湖北秭归县实验小学学生有序进入校园。聂爽摄/光明图片

　　二是优化集团内部教师管理体系。

　　集团化办学所带来的组织形态变革加剧了学校管理的复杂性，在教师管理方面尤为突出。由单体学校变为教育集团成员校后，尤其是在单一法人主体、跨学段的教育集团中，教师编制、教师绩效工资、教师评价、职称评定等很难形成相对统一的做法，使得教师队伍的凝聚力和专业发展受阻。因此，各教育集团应充分发挥办学自主性，形成集团内部个性化的教师管理体系，打通使用不同校区、不同学段之间教师编制和职称，形成和完善集团内部统一的教师绩效工资分配方案，更好激励教师的积极性。同时，集团内部还应对教师专业发展提供系统化支撑，通过培训和课题引领让每位教师明确自身专业发展目标，优化集团内部教师成长路径，整体提升教师队伍质量。

　　三是构建集团内部督导机制。

　　集团化办学的使命在于拓展优质教育资源，为每个学生提供高质量的教育服务。如何通过集团化办学将质量提升落在实处是集团化办学的重要课题，也是优化集团化办学的重要切入点。集团化办学的一大优势在于集群效应，相对薄弱的成员校可以借力集团获取更优质的资源提升质量，这种借力实际上是对集团教育教学质量标准的吸纳。对于集团运作而言，构建内部督导机制是协调集团与成员校之间关系、优化集团内部治理的需要，也是整体提升集团办学质量的重要手段。集团内部督导机制的构建应在共建共享的基本原则下制定科学合理的内部督导指标体系，明确内部督导职责与工作流程，组建隶属于集团的专业督导队伍，从而推动集团、成员校、教师和学生实现优质发展。

　　四是加强对集团化办学的专业支持。

　　总的来看，我国集团化办学实践呈现出自下而上的发展路径，先有学校层面自发的集团化探索和尝试，后有区域行政部门的跟进和推动以及针对集团化的理论探讨和研究。这样的发展路径决定了集团化办学在积累一定实践经验后，需要更高位的理论引领和专业支持。当前，全国各地的基础教育集团化办学探索大多数属于政府行为，行政化色彩、名校传帮带的师徒式发展是主流模式，教育科研部门的专业能力在其中的作用未能得到有效发挥。因此，进一步优化集团化办学势必需要借助教科研部门的专业力量，深化集团化办学的理论研究，尤其要重点研究集团化办学的治理和评价问题，强化专业支持。

　　★现象解读

　　教育周刊：集团化办学的全面推进带来的最为直接的变化就是，无论是小学还是中学，人民群众感觉到家门口的好学校变多了，离名校、优质校也越来越近了，与此同时，一些与集团化办学相关的现象也困扰着他们。为此，我们请教育部教育发展研究中心副主任、研究员陈如平对这些现象进行解读。

　　现象与问题：家门口的学校以前办学质量不高，但几乎一夜之间成为名校，这样的名校在教学质量上能够名副其实吗？在同一个校名下，孩子一、二年级在这个校区，三、四年级到另一个校区，五、六年级又换了一个校区，这样频繁更换校区教学质量能够保证吗？

　　陈如平：实际上，家门口的好学校变多了，家长和学生感到离名校、优质校越来越近了，这些感性认知恰恰反映出集团化办学对基础教育优质教育资源总量扩充的积极作用。对于广大家长和社会而言，实施集团化办学的初衷无疑是值得肯定的。

　　另一方面，我们也看到社会对于集团化办学的批判声未曾间断。比如，所谓集团化只是通过名校挂牌名义上消灭薄弱校，而薄弱校发展换汤不换药，名校与集团成员校之间貌合神离；再比如，集团化办学使得学校规模迅速扩大，但受到场地和空间的限制，同一学段的学生只能按照不同年级分布在不同校区上课，使得学生成长的同伴环境过于单一；更有批判指出，集团化办学尤其是“名校+分校/校区”模式，虽然名义上扩大了优资教育资源的覆盖面，但却消减了基础教育的多样性。

　　客观地讲，这些现象基本都是集团化办学不同推进方式和发展阶段所产生的阶段性问题，需要我们辩证地看待。

　　教育周刊：集团化办学的确有很多种模式，例如，成都的“全域成都教育”、上海的“委托管理”及学区化集团化、杭州的“名校集团化”、北京的“城乡学校一体化”等，都属于集团化办学。而具体到各地区各个教育集团，更是已经形成多种类型和具体的办学模式。究竟怎么判断自家门口的学校是不是教育质量高的学校呢？

　　陈如平：作为基础教育制度的改革和创新，集团化办学是一个源于教育发展实践的概念，是对区域政府部门推动下的学校集群发展的总体概括。鉴于这种生成路径，集团化办学这一总体概念之下包含了多种多样的实践形式，也使得社会对它的认知千差万别。但是，如果按照教育集团内部各学校之间的关系，集团化办学区可分为三类，即：紧密型、松散型和复合型。

　　紧密型往往采取“总校+分校/校区”的模式，实行集团总校校长负责制，集团内各成员校不具备独立法人资格，人财物由总校集中统一调配，统一制定教育质量标准等。这种模式的集团化办学，从方便学校管理的角度出发，有的学校将不同年级安排在不同校区的做法，有的学校采取保留原单体学校年级建制、整合管理团队，实行分校校长负责制等。紧密型的教育集团有助于整体把握各个分校和校区的教育质量，能够在较短时间内提高办学水平和社会声誉。同时，也必须看到，紧密型教育集团也存在一定的潜在问题，包括如何理顺跨学段跨校区内部管理机制、如何构建和优化学生成长的混龄环境、如何调和总校与分校之间的文化传承问题、如何促进分校提高质量的同时办出特色等。

　　松散型往往采取“龙头校+联盟校”的模式，实行龙头校校长领衔制，集团内各成员校具有独立法人资格，各成员校仍独立支配人财物。龙头校对集团内成员校的责任和权力有限，更多是向成员校输出教育质量标准，帮助成员校培养优秀师资等。松散型教育集团有助于各个成员校在保持自身的办学传统和特色的基础上，移植、借鉴、吸收和创新龙头校的教育教学经验，推动成员校办学质量的整体提升。同时，这种模式下的各所学校由于分属于不同的独立法人，集团内部人力资源的流动、经费的使用、教师评价等具体问题很难打通，需要龙头校与成员校建立顺畅的合作机制，更需要龙头校校长的强力支持才有可能取得较好的办学成效。

　　混合型往往兼具紧密型和松散型的特征，集团学校之间既有“总校+分校/校区”的关系，也有“龙头校+联盟校”的关系，是集团化办学发展到一定阶段的产物。同样，混合型教育集团可能会出现上述两种模式的问题，也会面临总校与分校和联盟校之间关系的平衡问题等。

　　总的来说，学校教育质量是一个十分复杂的概念，受多方面因素的影响，办学模式仅是众多因素之一，应更多关注学生成长和发展的过程与结果，尤其要关注学校是否真正关注并有效满足每位学生的真实成长需要。

　　现象与问题：伴随着城市住宅的升级改造和城镇化的推进，无论是中心城区还是城乡接合部，都出现了一些新建小区配套名校，催生出高价学区房的现象，这样的高价学区房物有所值吗？还有，一些名校在某一地区处处“冠名”，当地优质生源几乎被其网罗，这是好事吗？

　　陈如平：这些都是集团化办学实践过程中出现的异化现象，也是引来批评的主要原因。无论何种模式的集团化办学，其背后都有政府作为幕后推手，统筹设计集团化办学的构成、路径、评估等，试图通过优势互补或以强带弱的方式整体提升区域基础教育质量。然而，由于“唯分数”“唯升学”的政绩观作祟，地方政府往往对集团化办学的一些“擦边球”行为甚至是违规行为视而不见，更有甚者则是与房地产开发商形成某种利益共谋，使集团化办学成为政府谋政绩、房地产开发商谋利益的工具。在一些地方，房地产开发商巧用“名校”之名，造成新建小区配套学校成为优质学校的假象，间接推高周边房产价格，助力房地产经济“繁荣”，地方政府政绩“出彩”。在一些地方，集团化办学成为争抢生源、获取优异高考成绩的手段，一些名校通过不断扩大教育集团规模来网罗更多优质生源，一方面加重了集团内部各校的教育压力，另一方面也挤压了没有采取集团化办学学校的健康发展的空间。同时，名校光环之下催生出的超级中学往往具有明显的军事化特征，强调整齐划一，无法真实了解每个学生，也就无法真正促进每个学生的个性化发展。我们必须要警惕集团化办学的异化，并及时纠正已经出现的问题，促进其发挥积极作用。

　　教育周刊：这些异化现象的解决之道是什么？

　　陈如平：政府推动实施集团化办学的初衷在于促进教育资源优质均衡发展，满足人民群众对多样化高质量教育的现实需求。促进集团化办学发挥更大的积极作用，避免集团化办学的异化，需要从多个方面着手。

　　第一就是要求各地政府坚守集团化办学的初心，做好集团化办学的顶层架构和政策设计，处理好其内含的效率与质量之间的关系。区域政府应树立和贯彻科学的教育质量观，科学定位集团化办学在区域教育均衡发展和质量提升过程中的地位和作用，既不能把集团化办学作为提升基础教育质量的“万能药”，也不能因其实践过程中出现的种种异化现象而“因噎废食”。集团化办学犹如一把“双刃剑”，需要地方政府具备较强的区域教育治理能力才能更好地驾驭。

　　第二，应合理控制集团化办学的规模。“边际效应”理论指出在其他投入固定不变时，增加的投入超过某一水平之后，新增的每一个单位投入换来的产出量会有所下降。集团化办学规模的扩张也同样存在边际效应，并不是集团成员校数量越多越好，而应控制在合理规模，确保教育集团内所有学校教育质量都能实现有效提升。有研究指出，一般每个教育集团的学校数量不宜超过6所，集团总办学规模不宜超过1.5万人。

　　第三，应因地制宜地优化教育集团组建方式，建立集团内部有效运行机制。不同类型的教育集团需要与之相配套的运行机制，有效协调集团内部各个成员之间在教师管理、教研、课程等方面的关系，充分发挥各成员校所长，实现共建共享。

　　第四，应建立教育集团退出机制。当前各地集团化办学主要是在地方政府推动下实施的，但政府推动并不等于强制命令，也是在尊重各所学校意见的基础上组建教育集团，各校理论上是可以按照自主意愿退出集团的。然而，现实情况是一旦进入到教育集团后，原来的各个单体学校基本等于被无限期“捆绑”，教育集团被默认为是一种静态组织。这种缺乏退出机制设计的集团化办学，容易减弱成员校改革创新的活力，消极对待集团化办学。

　　第五，应强化教育集团内部各项共建共享措施的有效落实。集团内部各项共建共享制度落实不到位的原因可能是多方面的，包括集团内部治理不顺畅、总校/龙头校的优秀经验到成员校/分校后的“水土不服”、成员校/分校过于注重“名校”光环而不顾学生实际发展需求、教育集团规模过大使得总校/龙头校难以深入帮扶等。因此，强化各项共建共享措施的落实，应具体分析其产生的原因和机理，对症下药。

　　链接

　　上世纪90年代初随着改革深入，集团化办学不断发展壮大，实现了从无到有、从民办到公办、从学校探索到区域推进的跨越式发展。

　　教育集团最初是民办学校引入企业集团的概念所采取的运营管理方式，从而在教育市场的竞争中赢得立足之地。20世纪90年代中期后，公办教育领域开始探索集团化办学，并在新世纪后加快改革步伐，不断提升集团化办学对整个基础教育发展的拉动作用。例如，上海第一家教育集团“上海建平教育集团”组建之初的主要目的在于通过合并或兼并其他学校实现学校教育品牌提升、改善薄弱学校。杭州西湖区从1999年开始探索区域推进集团化办学，先后出现“名校+”模式、紧密型教育共同体模式、全域优质共生办学模式，成立了杭州求是教育集团等多个公办教育集团，通过名校、优质校对薄弱学校的辐射、帮扶甚至重构有效扩大了义务教育优质资源。北京市在集团化办学的探索上更进一步，突破公办民办界限、学段界限，尤其是义务教育与非义务教育的界限，通过集团化办学对区域内基础教育进行整体谋划和布局，更加注重不同学段之间学校的异质性所产生的牵引和推动作用。截至2019年，北京市已有各类基础教育集团158个。正是由于这一批优质高中学校的有效参与，北京市基础教育资源与服务供给结构和方式从单一学校供给向学区、集团供给转化，拉动了整个基础教育质量的提升。

　　《光明日报》（ 2020年10月27日 13版）

来源： 光明网-《光明日报》