开发性PPP补上新型城镇化短腿

　　开发性PPP以一定区域的空间开发为标的。开发性PPP模式的优势在于通过有效市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施全面发展，从而提升“空间价值”，培育区域的“自我造血”功能。开发性PPP以区域内增量财政收入作为社会资本投资回报来源，走自我造血、激励相容的可持续发展之路的模式，有利于产业化、工业化、城镇化的深度融合——

　　我国已成为全球最大的政府和社会资本合作模式（PPP）市场，如何针对PPP进行制度创新和规范发展，受到社会高度关注。

　　日前，中国财政学会、中国财政科学研究院举办第二届开发性PPP论坛，深入探讨如何更好发展作为创新模式的开发性PPP，推动稳投资、补短板，助力新型城镇化建设和国家治理能力现代化。

　　开发性PPP运用广阔

　　近年来，我国在基础设施和公共服务领域大力推广PPP，并取得快速发展。统计显示，截至今年三季度，全国PPP项目库入库金额达到14.1万亿元，合同签约金额9.2万亿元，开工建设项目投资额为5.3万亿元。今年前三季度净增落地项目1348个，同比上升20%；净增开工项目1322个，同比上升130%。

　　各地对PPP进行了一系列探索与创新，“开发性PPP”就是其中一项重要成果。“开发性PPP是国际通行PPP模式与中国特色制度背景和实践土壤相结合后的创新产物，是传统PPP模式的升级版，也是我国区域开发组织模式的一次重大创新，对推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化具有重要意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

　　与基于单个项目的传统PPP模式不同，开发性PPP是基于片区整体开发运营的新型政社合作模式，社会资本负责提供以产业开发为核心的基础设施、公共服务、招商引资和城市运营等综合服务，投资回报在地方新增财政收入的一定比例限额内与实际绩效挂钩。近年来，地方政府越来越多引入开发性PPP项目，包括产业新城、特色小镇、全域旅游等类型。

　　“我国的常住人口城镇化率为59.58%，若按户籍人口计算，城镇化率仅为43%，还具有巨大的成长空间，但靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要。我国一些地区大胆创新，积极实践，探索出了开发性PPP这一新型的政府和社会资本合作模式，有效解决了投资不足和激励相容的问题。”财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟日前表示。

　　在大力推动新型城镇化建设的形势下，开发性PPP显示出广阔的运用空间和发展前景。据不完全统计，在财政部PPP综合信息平台的项目管理库中，已落地的开发性PPP及类似项目近400个，在各类PPP项目中总量排名第4；投资额超过1.4万亿元，占落地PPP项目总投资规模15%，项目主要集中在产业新城、产业园区和城镇综合开发等领域。

　　带动产业和基础设施发展

　　为何要在传统PPP的基础上创新出开发性PPP？刘尚希认为，城镇化基本完成的国家只能限于单个项目开展政府和社会资本合作，但我国城镇化空间还很大，可以不局限于单个项目的政府和社会资本合作，而是从一个区域整体来考虑，进行集成式整体开发。

　　“开发性PPP以一定区域的空间开发为标的。与传统模式相比，开发性PPP模式的优势在于通过有效市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施的全面发展，从而提升‘空间价值’，培育区域的‘自我造血’功能。”刘尚希分析。

　　国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春也认为，开发性PPP以区域内增量财政收入作为社会资本投资回报来源，走自我造血、激励相容的可持续发展之路的模式，有利于产业化、工业化、城镇化的深度融合。

　　近年来，我国整体投资增速放缓，亟需聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度。2018年11月，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确提出，鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。

　　“从总体看，我国的基础设施建设仍是经济发展的瓶颈和短板，仍需大力发展，传统的基础设施建设模式有缺陷和不足，开发性PPP正是适应这个环境所产生的发展。”中国PPP基金原董事长周成跃表示。

　　专家普遍认为，开发性PPP既具有一般意义上的PPP本质特征，又具有中国特色的创新含义。“开发性PPP的关键之处，在于实现了人员流动、产业分布和空间开发的有效匹配。”刘尚希说。