造湖冲动：中国需要多少个“西湖”

陕西渭南市华州区的下庙人工湖。图/IC

本刊记者/苏杰德

4月以来，黄河流域各城市并不平静。从上游的青海省到下游的山东省，一场自查行动正在各地推开，自查的目标是颇受地方政府青睐的人工湖。

“此次检查范围，一是取水水源来自黄河干流和支流，二是蓄水量在10万立方米以上的人工湖。”青海省海东市水务局助理工程师杨正文告诉《中国新闻周刊》，排查目的是看这些人工湖是不是面子工程、是否违规举债建设。

实际上，不只是黄河流域的城市热衷于建设人工湖。自然资源部今年1月公布的督查结果发现，2017年以来，全国有1368个城市景观公园、沿河沿湖绿化带、湖泊湿地公园等人造工程未办理审批手续，涉及耕地18.67万亩、永久基本农田5.79万亩，“有的甚至破坏耕地挖田造湖、挖田造河，凭空建设人工水景”。

两个“反面典型”在发布会上被点名：陕西渭南市华州区少华湖水利风景区项目挖湖破坏耕地2041.50亩，其中永久基本农田139.77亩；湖北荆州市文旅区楚国八百年城市公园项目，在原有耕地上新开挖出一条东西长约7000米，宽度100~190米的人工河，破坏耕地574.99亩。

环保组织公众与环境研究中心主任马军告诉《中国新闻周刊》，具有讽刺意味的是，城市过去为了发展填了很多天然湖泊，现在为了发展又要造很多人工湖泊。

4月16日，宁夏石嘴山市星海湖湿地的生态修复现场。近年来，宁夏石嘴山市不断加强湖泊湿地生态环境综合治理，坚持以水生态修复为基础，以水质改善为核心，实施水系连通、水生植物种植、生态补水、岸线综合治理等项目。图/ 新华

缺水城市“圈水造湖”

“挖湖造景调查，中央和省级层面是发改委牵头，市级层面由水务局牵头。”海东市挖湖造景调查具体执行人杨正文说，以往水务局只负责用水许可，立项、用地审批、工程建设审批等才是人工湖建设流程的重头戏。

海东市专项检查的通知提出，此轮检查的重点内容，包括是否符合相关规划；项目前期立项、用地审批、规划许可、环评、取水、施工许可等手续是否齐全；是否对当地生态环境保护带来不利影响；是否存在举债建设项目，脱离地方发展实际增加地方政府隐性债务风险等问题。通知还提到：严格管控各类用水需求，建立长效机制，坚决遏制脱离实际的“造湖冲动”。

海东专项检查从4月10日开始，分为自查、复查和迎检三个阶段。据杨正文介绍，通过复查发现，海东有两座蓄水量不到10万立方米的人工湖，但两个项目手续齐全。

海东自查的时候，黄河中游和下游地区也在上演相似的场景。4月23日，陕西省住建厅等7部门联合发布《关于防止脱离实际造景造湖推进城市建设高质量发展的意见》，致力于解决城市景观建设中存在的盲目决策、盲目举债建设、未批先建等突出问题。同月，内蒙古自治区水利厅等部门，也对包头市挖湖造景工作开展检查。

值得注意的是，受限于自查条件，一些人工湖并不在自查范围内。以海东市为例，南北湖工程正在施工，两座人工湖总面积近20公顷，水体规模超过30万立方米，工程总投资1.09亿元，该人工湖蓄水量创当地历史新高。

杨正文回应称，南北湖项目自湟水河的两个支流取水，不属于黄河干流和支流取水的检查范围，同时也属于合法项目。他介绍，目前手续齐全的人工湖项目还在按正常程序建设，近期随着黄河治理力度加强，未来人工湖立项难度将加大。

海东市境内有两条黄河重要支流——大通河、湟水河，海东市工农生活用水依赖黄河水。杨正文介绍，海东市一年的黄河水配额是7亿立方米，去年实际上用水量约5.2亿立方米。这些水用于生产、生活和生态，其中生态用水占比15%左右。

黄河水分配的依据主要是1987年的“八七分水”方案，该方案以当时的实际用水量为基础，综合考虑沿黄各省区的灌溉规模、工业和城市用水增长，为各省区安排了黄河水用量配额，各省区在配额范围内再自主分配。

分配给各省区的黄河水，有多少进了人工水景？是此轮检查的一个大背景。黄河水利委员会水调局一位不愿具名的负责人告诉《中国新闻周刊》，前不久，国家发改委组织几个部委去河南、山西、陕西调研，由于时间很紧，调研的地点并不多，“总体上感觉这次能看到的东西（人工湖）不多，绝大多数都是灌溉调蓄工程。”

所谓灌溉调蓄工程，是由于黄河供水不平衡，它们在雨水多时蓄水，雨水少时灌溉或者为工业供水。相比于调蓄工程，城市人工湖往往位于市区或者新区，具有明显的景观功能，两者不能等同。由于黄河流域地区大多天气干旱，人工湖容易陷入建得越多、湖面越大、蒸发量越大的窘境，加剧地区用水矛盾。

以宁夏为例，干旱半干旱面积占全区总面积的七成以上。天上水、地下水都极度匮乏，全区多年平均降水量仅289毫米，不足全国平均水平的二分之一，蒸发量高达1250毫米。缺水的宁夏石嘴山市，却从2003年开始在城市边缘打造星海湖，计划开辟常年性水面20平方公里，水域面积是当时杭州西湖的五倍。湖水面积乘以当地平均年蒸发量，星海湖粗略估计每年蒸发量超过3600万立方米，超过了湖泊蓄水量。

对于人工湖来说，更重要的是每年需要定期补水。陕西省水利电力勘测设计研究院张嫄2016年发表在《陕西水利》上的一篇论文，以西安市西北部三个总蓄水量345万立方米的人工湖为例计算补水量。三个湖所处地区多年平均蒸发量都超过400毫米，每年蒸发和渗漏损失分别为68万立方米和41.4万立方米。如果三座湖每年换水6次，通过湖泊水量平衡法得出每年需要补水超过1500万立方米，相当于三个湖水量的五倍。即使是最小水位法，每年也需要补水400万立方米以上。

地区越干旱缺水，补水会越困难。相比西安，石嘴山蒸发量更高，星海湖水体含盐量较高，自净能力较差，每年补水却只有2000万立方米左右。这些水量与星海湖实际需求相差甚远。宁夏自治区人大代表沈左权、金生平等人曾提出建议，星海湖仅靠补充黄河水远远不能达到改善水质的目的。湖水水质呈逐年恶化趋势，一度达到劣V类，重度污染。为整治水质，当地已经为星海湖投资近十亿元。

作为很多人工湖对标的杭州西湖，每年的换水次数远超上述湖泊。浙江省中浙生态科技研究院首席专家、总工程师马以超告诉《中国新闻周刊》，国内大部分人工湖类似西湖，是一个封闭的水池，没有活水源头。目前，西湖人工引水规模是每天40万立方米，大约一个月能把西湖的水换一遍，一年换水超过1亿立方米。

水资源紧张的黄河流域，想要实现这种程度的换水频率和规模，显然不现实。更为重要的是，黄河流域各地区用水配额较为固定，不大的用水盘子还需要分给人工湖。以石嘴山星海湖为例，它位于大武口区，该区今年用水总量计划为1.1亿立方米，生态用水达到2200万立方米，占总用水量的近五分之一，接近当地农业用水和生活用水量，水资源分配已经捉襟见肘。

为了能够获得更多的黄河水，近些年流域内各省区纷纷提出，需要重新制定分配方案，地区发展需要更多黄河水的支持。但是，黄河水最近几年呈减少趋势，难以应对这些需求。

中国科学院大气物理研究所马柱国团队研究发现，黄河流域人类取用水占总水资源量的比重在不断增大。根据对历年黄河水资源公报数据的统计结果，发现该比重在20世纪50年代尚不足20%，然在近年来已剧增至85%以上，远远超过了健康河流40%的合理开采警戒线。

而且，黄河流域这种用水矛盾还将长期存在。“需要探索流域动态的水资源管理方案，以应对黄河流域水资源供需矛盾突出的严峻挑战。”马柱国团队指出，流域的节约用水也是一个永恒的话题。

4月16日，生态修复中的宁夏石嘴山市星海湖。图/ 新华

大肆占用耕地

热衷于建设人工水景并不是黄河流域独有的现象，全国普遍存在。

今年1月，自然资源部点名批评了湖北省荆州市的楚国八百年项目。该项目在原有耕地基础上，新开挖出一条东西长约7000米，宽度100到190米的人工河，破坏耕地574.99亩。人工河位于荆州市纪南生态文化旅游区核心启动区，是一座展现楚国八百多年历史文化的开放式文化主题城市公园。

一位参与过该项目的建设公司部门负责人告诉《中国新闻周刊》，这个项目现在属于半停工状态，最大的问题是土地性质一直没有变更，此外还涉及文物保护。对于项目土地性质没有变更的原因，他认为“可能是因为当地没有足够的用地指标”。

土地性质成为地方和中央博弈的核心。一位熟悉情况的官员介绍，为了能够建设该项目，地方提出由于新建人工河具有养殖、防洪等功能，农业用地性质没有改变。但中央相关部门看完现场后，认为项目导致耕地减少。三年来，地方坚持举证土地性质没有发生变化，却始终没有得到中央相关部门认可。

为了解决争议，湖北省相关部门领导提出按照占一补一的方式，补上项目占用的耕地面积。这位熟知该项目的官员说：“现在最担心的是，如果该处理方式不行，项目就属于违法用地，该整改的还得去整改。”

“一些地方没有处理好保耕地、保发展、保生态的关系，耕地保护责任未有效落实，占补平衡制度执行不到位，突破用途管制审批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保护形势严峻。”今年初，自然资源部国家自然资源总督察办公室副主任马素兰在新闻发布会上批评。

上述荆州官员说，实践中，地方政府认为有些项目可以开发，但根据法律法规，这个项目可能会踩耕地红线。他无奈地说：“这属于发展与土地的矛盾，规划等部门只能想办法把矛盾‘合理’化解。”

地方上自行“合理化解”的结果是，人造景观侵占耕地的现象越发普遍。同样的情景，内蒙古自治区巴彦淖尔市几年前已经上演。2012年，巴彦淖尔市提出打造特色生态宜居城市，其中，临河区镜湖水源地湿地保护工程是当地重点项目，占地1.15万亩，水域面积占总面积近一半，计划投资9.6亿元。

项目建设之初，镜湖的土地问题就没有解决。去年12月，自然资源部通报称：临河区政府违法批地建设镜湖生态项目，2012年8月以镜湖养殖项目工程为名擅自批准，占用耕地上百公顷，挖湖造景建设湿地公园。目前，该项目占用耕地的问题还未得到解决。

内蒙古自治区属于国家自然资源督察北京局督察范围，该副局长江国栋此前公开称：“近年来，督察发现景观绿化等人造工程项目出现过度化，违法违规占用耕地问题，这既耗费财政资金，又滋生政绩工程和面子工程。”

在江国栋看来，上述违法违规做法带来三大问题：一是冲击了耕地保护红线；二是破坏土地利用和管理秩序，大部分项目没有办理农用地转用和土地征收审批手续，未落实耕地占补平衡；三是侵害农民合法权益。此类用地大都未按照规定办理征收手续，未按规定的方式支付征地补偿，往往通过租赁、流转的方式占用农民集体土地，按年度拨付租金，后续能否持续补偿到位难以保障，一旦出现纠纷或地方财政出现支付困难，将影响农民长远生计和社会稳定。

工人在宁夏石嘴山市星海湖湿地绑制用于改善水质的生物飘带。图/ 新华

举债建湖

是否存在举债建设项目，是否增加地方政府隐性债务风险，也是此轮“挖湖造景”检查的一项重点。

去年第四季度，荆州市评选了市内固定资产投资十佳项目，第三名就是楚国八百年城市公园项目，项目去年已经完成投资额8.33亿元。楚国八百年城市公园2016年招标，当时招标总投资约5.42亿元，实际投资金额已经超过招标金额近3亿元。

楚国八百年项目的开发者为荆州海子湖投资有限公司，它也是荆州市市级投融资平台，负责文旅区基础设施建设、保障性住房建设和土地开发整理等工作。为筹措包括楚国八百年在内的三个项目建设资金，公司已向国民信托有限公司借款10.04亿元。

依赖金融机构进行融资，荆州海子湖投资有限公司负债率逐步提升。信用评级机构中证鹏元资信评估股份有限公司公告称，荆州海子湖投资有限公司目前面临债务规模扩张较快风险。2016年到2019年9月，该公司资产负债率从32.44%提升到64.85%，负债总额从15.9亿元增长到107亿元。

为了缓解资金压力，荆州海子湖投资有限公司今年4月发行8亿元公司债券。财达证券有限公司总经理助理胡恒松长期研究地方城投模式，他告诉《中国新闻周刊》，从项目公告信息来看，楚国八百年项目属于典型的举债建设基础设施项目，这属于无奈之举，“不然基础设施建设钱从哪里来？但问题的关键是基础设施建设要跟地方财政实力相匹配”。

当地官方公布的数据显示，2019年，荆州市完成财政总收入达到219.6亿元。但截至去年底，全市政府债务余额412.46亿元，湖北省下达的债务限额为431.5亿元，限额使用率达到95.6%，腾挪的空间很小。

城投公司一直是地方政府隐性债务的主要载体，而隐性债务是地方政府债务风险最为集中的地带。通过举债方式建人工湖，投资结果存在很大不确定性。环境类智库E20研究院执行院长薛涛告诉《中国新闻周刊》，全国来看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖闲置。这些项目能否达到预期目标，谁也不知道结果，“地方政府有投融资冲动，市场对其也存在难破产的预期，外加没有约束机制，极易发生过度开发问题。投资、招商、创收等像一个链条的齿轮，一个环节出问题，政府的投资就变成难以收回的负债。”

负债的预期和风险，并没有减少地方建湖的冲动，这一热潮已经持续了十多年。2005年，黄河流域有16座大中城市抛出打造水域景观的宏伟计划，仅郑州、西安、咸阳三市计划投入的相关建湖资金就达40多亿元。2012年，全国再掀起造湖热潮。两年后，国家审计署发布了《关于加强对奢华浪费建设审计的通知》，挖人工湖、建大喷泉、筑坝截水造人工水景观成为审计的重点。

不同时期，人工湖开发的方式有所不同。薛涛说，从2009年到2014年，地方城投平台业务大发展，各地市人工湖建设也迎来大跃进。2014年以后，通过融资平台公司新增政府债务受到清查和约束，PPP模式（政府和社会资本合作）代替了一部分平台业务。从2018年开始，PPP被整顿以后，地方城投平台再次活跃。

浙江省中浙生态科技研究院首席专家、总工程师马以超告诉《中国新闻周刊》，人工湖开发热背后，还代表着一种新的区域扩张和开发模式。城市开发有一类非常重要的模式叫POD，该模式以生态公园为核心，生态公园的核心往往又是人工湖、人工湿地。一般来说，这种开发模式需要将人工湖建在城市郊区，目的是拉动郊区土地升值，推动城市发展。

马以超举例说：“假如生态公园如果投入50亿元，外围40平方公里成为新城区。新城区土地价值从每亩1000万元翻倍到2000万元，获得的回报从60亿元变成120亿元，这个项目就成立了。”

不过，马以超强调，要警惕南橘北枳，POD模式多应用在沿海经济发达地区，这里市场活跃，开发的土地有很多购买者，“这种模式在沿海地区能够支撑得起来，但在内地就不一定。”

人工湖周边的土地升值，可以改善地方财政条件，但中国城市规划学会会员、暨南大学公共管理学院教授胡刚对《中国新闻周刊》坦言，“问题在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超过西湖。”

标准缺席下的盲目决策

“人工湖建设大跃进的现象，主要出现在房地产热潮后，此前并没有这么多。”马军表示。

多位专家表示，从生态角度看，城市建设人工湖有一定的合理性。胡刚认为，城市人工湖可以蓄水排涝，调节小气候，改善周边人居环境。

“城市大规模建设后，市内泄洪地减少，地表径流增加，城市防洪排涝压力增大。从调蓄的意义来说，多数人工湖建设是可行的。城市化改变了地表环境，人工湖可以修理地表水生态。”中国城市规划学会常务理事、华南理工大学建筑学院教授袁奇峰告诉《中国新闻周刊》，值得警惕和讨论的是，单纯从景观角度去建设人工湖。

2012年，郑州市郑东新区投资30亿元建设龙湖调蓄工程，总库容约2680万立方米，水域面积达5.6平方公里，比杭州西湖面积略小，但蓄水量相当于两个半西湖。加上其他水域，整个郑东新区水域总面积达到11平方公里，约占到郑东新区规划面积的十分之一。

今年，郑州市发布年度水生态建设方案，计划在市域范围内实施水生态建设项目，市域水域面积将从156.9平方公里增加到211.66平方公里。新增近55平方公里水域面积，这相当于再造8个西湖。

在专家看来，各地造湖冲动背后，一个容易被忽视的因素是：没有明确的政策规定。城市的绿地面积，国家有严格的标准和规定，但是对于城市湖泊并没有统一标准。胡刚介绍，中国国土辽阔，城市建湖的条件不同，很难从国家层面制定标准，一省统一标准都很难。

地方根据实际需要建设人工湖，在尚无国家统一政策的背景下，科学决策显得尤为关键。

“有了西湖，杭州才有了灵气。”马以超说，西湖的防洪作用较为有限，如今最主要的功能是休闲旅游，它的存在对于杭州城市发展意义重大，“同样，现在很多城市建人工湖也是基于这种思想，只是具体在实施时，往往尺度和规划没掌握好，导致效果不佳。特别是投入过大，效益有限，投入与产出失衡。大多数是因为前期没有经过充分的科学论证，盲目决策所致。”

“人工湖特别需要做好环境影响评价，需要听取专家意见，也需要社会各界的知情和参与，这会形成一定制衡，避免盲目决策，减少不必要的损失。”马军说，实际情况恰好相反，很多人工湖项目缺少信息公开和公众参与，环评经常是走过场，按照主管官员喜好来推动，“面对强势的政府和开发商，项目只有充分公开，让社会去讨论，专家的声音才能够发出来，起到纠偏作用。”

从2012年到2014年，在原广州市长万庆良推动下，广州掀起造湖运动，新建了6个人工湖，人工湖数量翻倍。当时，广州造湖争议焦点之一是在山顶建设人工湖。“山顶建湖，本来就没什么汇水面积（雨水流向同一山谷地面的受雨面积）。”袁奇峰认为，这完全是从景观角度去做的。

这些做法在当时引发激烈争议，万庆良为了推进项目落地，甚至裁撤掉了很多与其意见相左的城市规划委员会专家。胡刚说，巨大的争议成为广州建湖冲动的“阻力”，从而让有些人工湖规模建设变小，有些项目也没有建设。

对于人工湖来说，建成后的运维同样关键，这一点也被很多地方决策者忽略。马军说，人工湖运营和维护成本较高，其生态系统甚至比天然湖泊更加难以维护。

“一座城市建设多少人工湖合适，这属于规划领域的命题。”马以超说，有些地方低洼地方多，开发城市填了不少水面，现在后果来了，不得不再恢复。也有些北方干旱地区，历史上就没有湖，地下水位也低。这时候挖湖，水面大蒸发也大，还得想办法减少漏损，这些营造“塞上江南”的做法不符合生态规律。

在马军看来，黄河、海河、辽河等流域都严重缺水，流域内很多城市非常依赖调水，“调水其实也有生态环境代价，可能这些代价发生的地方远在千里之外。这些城市建人工湖要慎重，要确保它能够实现资源可持续利用，而不是滥用。”