央行广州分行白鹤祥：建议制定《金融机构破产

一直以来，问题金融机构主要以接管为主，市场化退出机制尚未形成。目前，建立这一退出机制的条件是否已成熟？新京报记者获悉，全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥在带给今年全国两会的一份议案中表示，目前制定《金融机构破产法》的条件已成熟，建议尽快制定《金融机构破产法》。

“目前制定《金融机构破产法》的条件已成熟”

据了解，第五次全国金融工作会议提出，明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出。“但当前《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置，现有涉及金融机构破产处置的法律法规也缺乏系统性和可操作性。”白鹤祥在议案中表示，目前制定《金融机构破产法》的条件已成熟。

首先，金融机构破产退出是市场经济竞争环境下优胜劣汰的必然。从加快完善市场机制的要求而言，建立金融机构有序的市场退出机制依然十分迫切。其一，金融机构破产退出是市场经济主体退出机制的重要组成部分，一些经营管理不善、经营失败的金融机构按照优胜劣汰原则退出市场是金融业竞争和市场经济发展的必然。其二，完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求。利率市场化必然使金融机构面临更为激烈的竞争环境，流动性风险的不确定性增多，建立和完善金融机构破产法律体系，促进金融机构优胜劣汰有序破产退出，是全面完成利率市场化改革的重要条件。其三，允许金融机构有序破产是有效保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求。但在目前，由于没有系统的金融机构破产法律制度，我国对倒闭的金融机构只能采取行政关闭、撤销等方式退出市场。实践证明，依靠行政手段的市场退出存在成本高、效率低、程序不规范等缺陷，导致债权人权利和金融消费者合法权益得不到充分保护，直接危及社会公众利益和金融稳定。因此，建立完善的金融机构破产法律体系，是实现金融机构有序市场退出的重要前提。

其次，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置。金融机构破产总体上属于企业破产，要适用《企业破产法》。但《企业破产法》第134条只是提出了金融机构破产的规定，对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确，缺乏可行性和可操作性。同时，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产涉及普通金融消费者、投资者、债权人、债务人等众多法律关系，破产债务涉及公众存款、投保金、信托财产、证券类投资、保证金、投资人、职工利益等多个方面。在实践中，囿于金融机构提供金融产品服务的特殊性、复杂性、公众性等，金融机构破产处置的内涵上与普通企业有较大差别，无法完全适用《企业破产法》的相关规定。2007年新修订的《企业破产法》第134条规定“金融机构实施破产的，国务院可依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”，也说明了制定和完善金融机构破产法律制度的重要性。

再次，现有涉及金融机构破产处置的法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，由于没有金融机构破产的专门立法，我国金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律以及相关法规、规章组成。这些法律法规关于金融机构破产只有简单规则，多为支离破碎的原则性和分散性规定，缺乏系统性和可操作性。宏观上对金融机构退出市场的界限、处置行为规则、金融消费者保护等的规定不够完善。微观上对金融机构的破产程序，如与金融危机救助机制的关系问题、行政前置程序问题、破产重整程序的具体适用问题等都缺乏法律依据，不能满足新形势下金融机构破产处置的法律需要。为此，亟需科学、全面、系统地整理和构建符合我国国情的金融机构破产法律制度体系，制定出台《金融机构破产法》，满足我国金融业改革发展的现实需要。

最后，制定《金融机构破产法》的条件已经成熟。一方面，制定《金融机构破产法》的市场基础和舆论氛围已经形成。金融改革取得了突破性进展，市场化运行机制逐步完善，社会公众对金融机构破产问题有了新认知，金融监管层面也已就健全金融机构破产法律制度达成共识。另一方面，制定《金融机构破产法》的法规基础已经具备。我国存款保险法律体系已经建立，针对金融机构破产已经积累了一定的法规基础，一些重要规范性文件也涉及金融机构破产问题，这些都为制定完整、规范、系统的金融机构破产法律体系提供了基础法规保障。同时，国际上成熟的金融机构破产立法经验可资借鉴。

“建议尽快建立投保者保护基金 维护消费者权益”

那么，制定《金融机构破产法》的方案可能是怎样的？白鹤祥在议案中给出了四方面的建议。

（一）关于立法体例。我国《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。第二款授权国务院对金融机构实施破产的，可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。

（二）关于立法模式。依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。

（三）关于金融机构破产范围。长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。

（四）妥善处理其他问题。一是目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费权益提供支持。二是由于金融机构破产的特殊性，一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。三是区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。

新京报记者 侯润芳 编辑 赵泽 校对 王心