中共中央连发两个基层组织工作条例 专家解析

中共中央连发两个基层组织工作条例专家解析

激活“神经末梢”建强基层党组织

● 基层党组织是落实党的路线方针政策和各项工作任务的“毛细血管”。建强党的组织体系，必须树立大抓基层的鲜明导向，大力加强基层党组织建设

● 落实两个条例，需要将主体责任层层压实，要用一个“牛鼻子”去牵引，上级对下级进行有效监督；需要加大问责和监督力度，把两个条例的落实状况纳入到巡视，特别是基层的巡查过程中

两个条例最重要的意义，是促使基层组织进一步科学化、民主化和规范化，提升基层组织的治理能力，推动国家的基础治理现代化。同时，为下一阶段向纵深推进全面从严治党奠定组织基础。

□ 本报记者 赵 丽

□ 本报实习生 董锦蒙

“欲筑室者，先治其基”。

2020年伊始，中共中央连发两个基层组织工作条例——《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下统称为两个条例）。

基层党组织是整个党组织的“神经末梢”，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的“毛细血管”。建强党的组织体系，必须树立大抓基层的鲜明导向，加强基层党组织建设。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，中共中央发布上述两个条例，用制度发声、立规，既呼应了新的历史条件下全面从严治党向纵深发展的形势要求，又落实了十九届四中全会关于深化党的建设制度改革的任务部署，具有重要的政治意义。

基层腐败屡见不鲜

严重破坏政治生态

2019年12月10日，四川省巴中市政府原党组成员、副市长张尚华被开除党籍和公职。《法制日报》记者注意到，张尚华曾获“全国优秀县委书记”称号。

截至今年1月5日，已有5位“全国优秀县委书记”落马。除了张尚华，还有陕西省生态环境厅原厅长冯振东，青海湖景区保护利用管理局原局长董金明，宁夏回族自治区固原市委原常委、西吉县委原书记马志宏，山东泰安市委原常委、宣传部部长王永征。

在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。由县级官员等组成的党的基层组织，既是党的战斗力的基础，又是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。

“全国优秀县委书记”是在各自岗位上作出出色业绩、得到群众认可的人，是领导干部中的标杆。然而，这些曾经守着显著政绩、多种荣誉傍身的“好官”却触碰了反腐红线。

躺在百万“现金床”上睡觉，并非影视剧中才能见到。天津市滨海新区寨上街道原工委书记陈玉慧，“搂”钱超3亿元，对不义之财又爱又怕，床下铺着大量现金。其案情通报指出，陈玉慧“六项纪律”全破，“七个有之”几乎全占，是天津市滨海新区建区以来涉案金额最大的正处级干部。

同样是在基层，日前被宣判的一名科级干部，广西壮族自治区桂林市全州县住房和城乡建设局原党组书记、原局长蒋炜，被指利用职务便利，受贿877万元，获刑10年6个月。

“目前，在基层组织工作中，不论是党和国家机关还是国有企业的基层组织，仍然存在基层党组织涣散，包括权权勾结、权黑勾结、权商勾结，破坏基层政治生态的现象。”国家行政学院教授竹立家对《法制日报》记者说。

北京大学廉政研究中心副主任庄德水分析称，纪检监察组只是针对局级以上的领导进行监督，对其他的党领导干部都是由机关党委和机关党委内部的纪检监察组织来承担职责。所以，目前特别是党政部门的国家机关基层组织的权力非常大，要管理所有中层以下的党员、领导干部，数量庞大。这个组织能不能发挥作用，直接关系到这些组织内部的党员尤其是绝大部分党领导干部的履职和尽责情况。

两个条例意义深远

提高基层治理效能

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设。习近平总书记围绕基层党组织建设工作发表了一系列重要论述，作出一系列重要指示。习近平总书记特别强调，无论形势如何变化，依靠基层、建强基层这一条永远不能丢。

正如庄德水所言，从国家治理结构看，党和国家各级机关地位重要，肩负的责任重大，机关党的建设具有特殊重要性，对其他领域党建起着表率和风向标作用；国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。

竹立家进一步补充说，党和国家机关、国有企业的基层党组织与干部群众联系最直接、接触最紧密、交流最广泛。用制度强化两者的基层党组织建设，明确基本定位、工作原则、组织设置、职责要求、队伍建设等一系列重要内容，十分必要。两个条例最重要的意义，是促使基层组织进一步科学化、民主化和规范化，提升基层组织的治理能力，推动国家的基础治理现代化。

在竹立家看来，基层组织是经济社会发展的最重要的组织基础，可以说“基层稳就社会稳国家稳”，所以强化对基层组织的规范化、科学化，民主化建设，强化基层组织治理效能，对于整个中国社会的未来、社会的稳定性、经济发展的稳定性、持续性，具有重要意义。

庄德水也分析称，从全面从严治党的角度来看，两个条例主要是从健全全面从严治党的组织结构体系的角度，为下一阶段向纵深推进全面从严治党奠定组织基础。

“党的十八大以来，中央出台了一系列全面从严治理党组织建设方面的党内法规制度，其实这些都是从组织结构的角度，来推进各个领域和各个层面的全面从严治党。”庄德水说，两个条例有利于强化国企和党政部门机关组织的建设，强化机关党组织的作用，健全机关党组织内部的运行机制，以及党的职能部门、纪检监察部门之间组织结构的关系。

北京科技大学廉政研究中心主任宋伟分析两个条例的重要意义，首先是落实十九届四中全会精神的一个重要举措，也是从十九届四中全会开始，推进党和国家制度体系进一步完善发展的有力措施；其次是推动落实全面从严治党战略性成果的一个重要标志，因为党的十八大以来全面从严治党取得了显著的成效，但仍然存在层层递减的一些问题。“两个条例分别面向党和国家机关以及国有企业的基层组织，是全面从严治党进一步向下压实相关责任的重要标志。”

层层压实主体责任

加大监督问责力度

加强党的基层组织建设，关键在于从严抓好落实。习近平总书记就曾明确指出，加强党的基层组织建设，关键是从严抓好落实。

在宋伟看来，两个条例的落实分为三个层面：首先，是进一步学习贯彻的过程，因为这是两个非常有针对性和精准性、比其他类似党内法规更高一个层次的条例；其次，是要发挥层层压实的主体责任，要用一个“牛鼻子”去牵引，上级对下级进行有效监督；第三，是要加大问责和监督，把上述两个条例的落实状况纳入到巡视，特别是基层的巡查过程中。

庄德水还提到，在落实执行的过程中，如果发现一些特殊性问题，要及时进行反馈和报告，寻求解决方案，“现在很多基层组织在运行过程中发现，基本制度在制定的时候是没有考虑到的，或者没有兼顾到的，有些问题没有想得很清楚，所以要及时反馈所面临的问题，以利于政策制定者和相关的组织部门采取有效措施推动制度落实”。

值得注意的是，《法制日报》记者注意到，此前，中共中央还出台了《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党规党纪，再加上两个条例，在党和国家机关、国有企业和农村等重点领域的基层党建工作，党内法规基本实现了全覆盖，形成了全面规范基层党组织活动的制度组合。

庄德水给出的评价是“已搭建起了全面从严治党组织建设的四梁八柱基本框架。两个条例的发布也预示着自上而下，建立起了一套比较完善的组织结构体系，这个组织结构体系的最大作用就是为承载或者为全面从严治党提供了组织保障”。

“目前，党出台的制度条例呈现出非常显著的特征。一方面，有顶层设计，比如中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例、党内监督条例等；另一方面，对于一些具体的工作，又分门别类地出台了一些针对性的工作条例，比如农村基层组织以及上述两个条例等，这实际上都是党组织非常重要的一些关键领域。”宋伟说，这些既有交叉又各不相同的党内法规如何形成合力，还是要由党组织发挥主导作用，“省一级层面相对来说会好一些，可是到了县级甚至是乡镇一级，这种党组织如何在运行过程中把相关配套制度贯穿起来，是考验基层党组织能力的体现”。

竹立家则认为，对于基层组织建设来说，目前最大的问题是，群众参与度较低。因此，要动员基层党员以及基层群众在组织建设、运行、治理过程中，真正参与和发挥作用，同时还要发挥上一级党组织的监督作用，并运用先进的技术手段，通过网络实时监督和指导基层组织运行。

强化执行狠抓落实

因地制宜优化体系

“新则活，旧则板；新则通，旧则滞”。

在基本框架已经完善之时，庄德水认为下一步要着重实现两个方面的内容：一方面是切实落实执行，把制度的效能转化成治理的效能；另一方面要针对一些特别的行业、领域，进一步强化组织结构建设，有的地方机关党委确实非常薄弱，有的地方确实没有构建相应的组织结构体系，因此要因地制宜强化组织结构体系建设。

2020年不仅是“十三五”收官之年，还是精准扶贫收官之年、第一个百年目标的收官之年。庄德水认为，2020年任务很重，要完成这些任务，基层组织作用很大，因此这一年的关键不再是出台多少法律法规，而是让法律法规落到实处，让这些党内法规在基层治理过程中发挥效能。

不过，庄德水判断，2020年，中共中央下一阶段还可能会针对基层组织的作用出台专门的一些党内法规，“因为根据党内监督条例，对各个监督的主体制定相应的规范，所以我认为出台的党内法规可以再细化，落实到每一个党员的权利上面。从而发挥每一个具体的党员作用，来推动全面从严治党要求的落实，下一阶段可以期待在党员的具体权利方面或者权利行使方面，有一些新的制度修订和出台。简单来说，就是党员可以行使监督权力，同时给予提供更多的制度保障”。

宋伟也期待，未来是否会出台一些其他重点领域或重点行业基层组织建设的更细致的工作条例，“关键是这些工作条例在出台后，如何在基层落地，如何在基层衍生出一些配套的工作机制”。

来源：法制日报

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