印度新公民法“排除穆斯林” 莫迪为何如此大胆
[文/观察者网专栏作者 雷定坤]
“公民身份修正议案2019”（The Citizenship Amendment Bill， 2019， CAB）于2019年12月10在印度人民院通过，两天后在联邦院顺利通过并得到总统拉姆·科温德的正式签署，成为印度议会2019年通过的编号为47的正式法律——《公民身份修正法案2019》（The Citizenship Amendment Act 2019， CAA）。
最终通过的该公民身份修正法案实际历经了三个不同阶段。提出修正公民身份法案的设想最早出现在印度人民党（BJP）2014年大选前的《政党宣言》中，“印度将始终是那些受到迫害的印度教徒的天然家园，并且欢迎他们在印度寻求庇护”。[1]印人党政府于2016年6月在人民院正式推出“公民身份（修正）议案2016”，随后提交给联席议会审核；联席议会在2019年1月7日提交了审核报告，该法案在大选前得以通过人民院，但由于大选的来临以及议会的解散，该议案也随之失效。
显然，印人党早前所推出的议案更多是姿态上的，也是服务于其选举动员的目的，不过，无论是早前失效的版本还是最新通过的法案，所针对的都是《公民身份法1955》中关于“非法移民”以及公民身份获取的相关条例。《公民身份法1955》曾于1986、1992、2003、2005、2015年前后历经5次修改，但是2019年通过的该新修正法案从修改程度与修改标准来看无疑是最具争议性的。
新修正法规定，截至2014年12月31日，凡是来自巴基斯坦、孟加拉国和阿富汗三个国家的因受“宗教迫害”的移民，且早前因印度《护照法1920》或《外国人法1946》的相关条款被划归为“非法移民”的群体，现在可以合法申请获取印度公民身份，而这些“非法移民”只涵盖印度教、锡克教、佛教、耆那教、拜火教和天主教在内的6个宗教群体。此外，该法案将来自上述6个群体的归化入籍条件从早前的在印居住总时长11年的标准降低为5年。
不过，该法案明确规定，《公民身份修正案2019》不适用于受印度宪法第六附表保护的部落民聚集地以及属“內界许可”（Inner-Line Permit）的区域，包括阿萨姆邦三个自治委员会（Autonomous Council）管辖地区和波多兰领土委员会覆盖区域（Bodoland Territorial Council Areas）、梅加拉亚邦（西隆除外）、米佐拉姆邦、那加兰邦、曼尼普尔邦以及特里普拉邦。
法案一经推出，印度东北部地区、首都德里、孟买、海德拉巴德以及加尔各答等地区先后爆发了激烈的游行抗议。尽管莫迪总理多次表示，该法案并不针对任何人或任何群体，而是为那些受到宗教迫害的民众提供保护，但是显然这种说辞无法平息这些地区民众的怒火。
加尔各答，民众上街抗议新通过的CAA（图/印媒）
据不完全统计，截至目前，游行中与警方的冲突已造成6名抗议者死亡，多人受伤，且抗议的范围和强度都呈现上升趋势。各个地区抗议的理由也不尽相同，德里与海德拉巴等穆斯林群体主要抗议法案的宗教歧视，东北部地区尤其阿萨姆邦的抗议更多是对印度教徒比例的激增以及阿萨姆身份性危机的担忧。
不过，笔者认为该《公民修正法案2019》（以下简称CAA）的推出具有深刻涵义，且对印度未来可能产生深远的影响。围绕CAA本身，笔者将从三个角度切入，简要进行讨论。
一、是否违反宪法的平等权原则
印度宪法第十四条至十八条为宪法的平等权原则部分，也是宪法赋予印度公民基本权利的主要内容。其中宪法第十四条规定，“在印度领土范围内，国家不得拒绝给予任何人法律上之平等，或法律上之平等保护”；第十五条第一款规定，“国家不得仅根据宗教、种族、种姓、性别、出生地或其任何一项为由，对任何公民有所歧视。”[2]
而最新通过的公民身份法案以正式法律的形式创造了一个“受迫害的外来移民群体”，并且以宗教为划分标准明确了法律适用的范围，其本质上就是一种区别对待。截至目前，CAA通过的一周左右时间里，最高法院已经收到20多份反对法案的请愿书，并要求最高法院进行违宪审查。
倘若最高院正式受理，最高法院的司法审查的着力点在何处？笔者认为，CAA要避免违反宪法第十四条、十五条等平等权原则的相关条款，必须要解释两点内容，即法案明确划分的6大群体与其它群体存在本质性区别，以及这种本质性区别对法案条款的推出产生了实质性的影响。就目前法案的内容以及陈述方式来看，似乎无法避免歧视性的色彩。
德里，有穆斯林民众上街呼吁公平对待（图/外媒）
在修正法案所列举的6大宗教性群体中并没有穆斯林群体和无神论者，倘若同样来自这三个国家的穆斯林群体或非宗教信仰者因受到类似的宗教迫害来到印度，则仍然被视为非法移民。
当被问及为什么穆斯林群体在法案保护的范围外时，国防部长拉杰纳特·辛格（Rajnath Singh）的回答为，巴基斯坦、阿富汗和孟加拉国都为穆斯林国家，因此信仰伊斯兰教的民众是不会遭到迫害的。[3]依循这样的逻辑，穆斯林群体与其它宗教群体的唯一本质性区别在于，穆斯林群体不会在穆斯林国家受到宗教迫害。
暂且抛开这种论断是否符合事实，问题在于这种区分对于以法律形式创造两个不同集合并区分对待的做法，似乎很难契合印度宪法的平等权原则。
二、公民身份修正法案的潜在威力
首先，对于符合CAA要求的6大宗教群体数量，目前尚未有准确的统计。根据印度内政部向联席议会委员会提供的记录显示，目前该6大宗教群体中已经向印度当局提交庇护申请的人数共31313人，其中印度教徒25447人，锡克教徒5807人，基督教徒55人，佛教徒2人以及拜火教徒2人。[4]当然，这些只是官方登记在册的，实际应远远超过3万人。
其次，CAA并不简单是一个孤立修正案，对其意图的探究需要结合早前在阿萨姆邦完成的“国家公民登记册”（National Register of Citizens， NRC）。
NRC最早可以追溯到1951年，用于阿萨姆邦合法公民的登记，于2013年开始进行新一轮的更新，并最终在最高法院的监督下于2019年8月公布了最新表单。
NRC目前只应用于阿萨姆邦的原因在于，该地区族群种类与族群关系极为复杂，包括说孟加拉语或阿萨姆语的印度教群体、部落民群体以及穆斯林群体等，且长期以来该地区饱受非法移民和所谓 “外来者”的困扰。
阿萨姆邦位于印度东北，该地区族群种类与族群关系极为复杂（图/谷歌地图）
NRC名单登记需要阿萨姆地区居民提供一系列证明性材料，证明其本人或直系亲属在1971年之前来到阿萨姆地区，包括出生记录、选民卡、移民局证明等，而NRC的最终出炉也意味着将正式区分合法居住者和非法居住者，并对后者实行强制性的驱赶或遣返等措施。
如此浩大的工程显然对于印度的行政执行力形成了巨大的挑战，包括一些军人、医生以及公务人员在内的世代居住者都并未出现在2018年NRC初始名单上，被视为“非法移民”，需要进一步向外国人法庭（Foreigner Tribunal）申诉。排除行政疏忽或操作性的失误，2019年的NRC最终将约190万的居民视为“非法外来人口”，其中来自孟加拉国等地的印度教徒约50万、穆斯林群体约70万。
因此，CAA的正式推出也意味着这些被排除在NRC外的近50万印度教徒可以依法以“宗教迫害”的理由申请正式公民身份，进入NRC；而剩下的近70万名穆斯林群体则继续进入冗长的司法诉讼和审核，无法享受印度公民待遇。
最后，“NRC+CAA”的组合更像是一个筛子，筛选出符合政府要求的公民。内政部长阿米特·沙在今年10月的议会讨论中提出， NRC应该不仅适用阿萨姆邦，政府正考虑将其应用到全国范围内。而今CAA的正式通过也意味着，倘若之后全国范围内被排除在NRC以外的印度教徒都可以依靠CAA申请获得公民身份，而穆斯林群体则进一步面临被边缘化的风险，这种“NRC+CAA”的组合拳似乎才是此次修正法案所带来的潜在杀伤力。
在古瓦哈蒂举行的反对CAA的抗议活动中，抗议者烧毁了木块和围板。（图/ANI）
三、印人党的真实意图：“向前看”还是“向后看”？
内政部长阿米特·沙在阐述政府推动该议案的理由时，将整个背后的逻辑起点放在印度国民大会党（国大党）因采取宗教标准而造成印巴分裂后的惨痛结果，而印度人民党政府为弥补常年在巴基斯坦等穆斯林国家受宗教迫害的非穆斯林群体，才力推该项公民身份修正法案。换句话说，印人党政府的逻辑是一种高尚的“善”对国大党历史上的“恶”。
不过，阿米特·沙的逻辑起始点立即遭到了国大党的反对，人民院议员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）认为内政部长“没有好好上历史课”，并解释说，在整个争取独立的过程中，国大党始终坚持未来的印度应具有多元代表性，反而是印度教大会（Hindu Mahasabha）和穆斯林联盟（由真纳领导）于1935年提出印度教徒和穆斯利教徒属于两个不同的国家，从而带来最终惨痛的结果。
无论是善也好，恶也罢，二者的论述都反映出一个根本性的抑或说老生常谈的议题——印穆冲突。
若跳出修正案内容本身，笔者认为印人党此次推动法案恰恰本质上围绕着印-穆裂痕，同时具有短期性的和长期性的两个意图。
短期意图表现在，法案推出的时间以及印-穆话题似乎最能满足转移国内观众视线的现实需求。
CAA不仅仅服务于那些受到宗教迫害的6大宗教移民群体，此法案在莫迪第二个任期内推出更大程度上为了短期内引导社会舆论焦点，尤其避免过度关注当前国家经济发展乏力的现实困境。
自从印度2015年修改了GDP的计算方式，其随后成为了世界GDP增速最快的国家，2016-2017财年GDP增长率更是达到了8.2%，在世界经济低迷的大环境下成为了全球资本重点关注的对象。但是从例如国内摩托车、汽车销售增长率、零售贷款增长率、航空客运量和铁路客运收入、水泥生产量、钢铁消耗增长率等传统具有代表性的经济指标来看，莫迪第一任期的实质表现都不如上一届辛格政府；“废钞令”和商品服务税法案（GST法案）的阵痛和影响还未远去， 2019-2020财年第一季度的GDP增长率又跌至5%；2019年印度失业率更是创近40年来新高。其它民生类议题例如雾霾、河流的环境治理，公共卫生、公共医疗投入以及教育支出等方面更是表现平平。
诚然，经济表现和民生水平的提升也许存在滞后性，但显然印人党政府不希望这些话题成为选民茶余饭后讨论的焦点，反而更希望传统的“印-穆”话题继续占据大众关注的视野。
长期意图表现在，CAA的推出似乎成为了新一阶段宗教政治的抓手。
2019年11月9日，在纪念柏林墙倒塌30周年的同一天，印度最高法院宣判了印度历史上争议最久、宗教及社会影响最为深远的阿约提亚“巴布里清真寺-罗摩庙”的土地归属争端，尽管最终的判决仍无法使得多方满意，但整体上给人的感觉是终究尘埃落定。阿约提亚争议这一极具代表性的宗教冲突总算结束，一些学者和媒体甚至高兴地喊出，“是时候向前看了”。换句话说，印人党政府以及印度人民是时候更多关注国家与社会的切实发展了。
可是，从2014年印人党提出CAA的初始构想，到2019年力推通过议会成为正式法律，一方面不断加深印-穆之间的裂痕，穆斯林群体被边缘化的感受日益增强；另一方面，印度教徒特性（Hindutva）意识形态的指导下，作为印度族或印度教国家（Hindu Rashtra）建构过程中的重要内容，印-穆界限与印-穆议题又会始终存在。
如果说“向后看”，以阿约提亚为代表的宗教冲突更为显性或冲突形式更加直接，那么“向前看”，以宪法370条款的废除、NRC+CAA组合为代表的制度性改变则更为隐性，对印-穆关系的影响却更为深远。
参考文献：
[1]“Election Manifesto 2014： Sabka Saath， Sabka Vikas”， Bharatiya Janata Party， 2014， p.40。
[2]Article 14， 15（1）， Part III， Constitution of India。
[3]Rahul Kanwal， “Will Provide Citizenship to Persecuted Minorites： Rajnath Singh，” India Today， Dec.8， 2019。 https：//www.indiatoday.in/india/story/once-rafale-is-inducted-our-enemy-will-think-very-hard-before-doing-anything-air-chief-bhadauria-1628754-2019-12-16。 （accessed on Dec.15， 2019）。
[4]Vijaita Singh， “Citizenship Bill： Northeast to See Publicity Blitz，” The Hindu， Jan。 18， 2019。 https：//www.thehindu.com/news/national/centre-in-damage-control-over-citizenship-bill/article26029896.ece。 （accessed on Dec.17， 2019）。
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